Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в главу 25 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в целях создания благоприятных условий для развития туристско-рекреационной деятельности на территории Дальневосточного федерального округа" (N 34171-ЕЕ/Д26и от 26.11.2015) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в главу 25 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в целях создания благоприятных условий для развития туристско-рекреационной деятельности на территории Дальневосточного федерального округа"
(N 34171-ЕЕ/Д26и от 26.11.2015)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в целях создания благоприятных условий для развития туристско-рекреационной деятельности на территории Дальневосточного федерального округа" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Министерством финансов Российской Федерации (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые и разработан в соответствии с пунктом 2 Протокола совещания у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 4 апреля 2015 г. N ДМ-П16-33пр, а также в целях создания благоприятных налоговых условий для развития туристическо-рекреационной деятельности на территории Дальневосточного федерального округа (далее - ДФО) путем предоставления организациям, осуществляющим на территории ДФО туристско-рекреационной деятельности, права применять налоговую ставку по налогу на прибыль организаций в размере 0 процентов в отношении налоговой базы, исчисленной по результатам указанной деятельности.

Разработчиком проведено публичное обсуждение уведомления о подготовке проекта акта в сроки с 29 апреля 2015 г. по 14 мая 2015 г., а также проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) в сроки с 11 июня 2015 г. по 11 июля 2015 года. Проект акта размещен разработчиком на официальном сайте для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения regulation.gov.ru (ID проекта: 00/03-25485/04-15/21-14-4). По информации разработчика, замечания и предложения на этапе публичного обсуждения текста проекта акта и сводного отчета не поступали.

В процессе подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России в срок с 9 ноября 2015 г. по 18 ноября 2015 г. были проведены публичные консультации по проекту акта и сводному отчету с заинтересованными субъектами предпринимательской деятельности. Извещения о проведении публичных консультаций были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", а также заинтересованным представителям предпринимательского сообщества. В ходе публичных консультаций были получены замечания и предложения от Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Еврейской автономной области, Управления экономики правительства Еврейской автономной области, Агентства по туризму и внешним связям Камчатского края и Минэкономразвития Камчатского края. Представленные указанными участниками публичных консультаций замечания и предложения приведены в прилагаемой к настоящему заключению Сводной таблице результатов проведения публичных консультаций. Иные участники публичных консультаций позицию по проекту акта не представили.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Процедуры проведения оценки регулирующего воздействия разработчиком соблюдены не в полном объеме.

В разделах 7 и 9 сводного отчета, соответственно, разработчиком не приведена оценка количества лиц, интересы которых будут затронуты предлагаемым проектом акта регулированием, и объемов возможных потерь (дополнительных поступлений) налоговых доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также не проанализированы и не указаны возможные источники возмещения "выпадающих" доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Также разработчиком не приведена оценка рисков решения проблемы предлагаемым способом регулирования, а также риски негативных последствий введения в действие предлагаемого проектом акта регулирования (раздел 12 сводного отчета).

Кроме того, по проекту акта имеются следующие замечания.

1. Пунктом 2 статьи 1 проект акта предлагается установить особенности применения налоговой ставки 0 процентов по налогу на прибыль организаций в отношении результатов осуществляемой на территории ДФО туристско-рекреационной деятельности.

При этом указанную преференцию предлагается распространить только на организации, которым на праве собственности принадлежат гостиницы и иные средства размещения туристов, а также санаторно-курортные организации.

Между тем следует отметить, что в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" туристской деятельностью признается туроператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по организации путешествий. Данная деятельность представляет собой комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта и включает в себя совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов санаторно-курортного лечения и отдыха, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, операторов туристских информационных систем, а также организаций, предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников.

В этой связи остается не ясным, по какой причине и на каких основаниях разработчиком был существенно сужен круг занятых в сфере туристской индустрии лиц, на которых может быть распространено предлагаемое проектом акта регулирование. Также до конца не ясна цель устанавливаемой проектом акта нормы, наделяющей Правительство Российской Федерации полномочиями по утверждению перечня видов туристско-рекреационной деятельности.

По сути, проектом акта предлагается предоставлять возможность применения указанной налоговой преференции в зависимости от наличия у организации права собственности на тот или иной объект размещения туристов. При этом разработчиком не было учтено то обстоятельство, что в условиях существующей в настоящее время волатильности цен на рынке объектов недвижимого имущества и отсутствия достаточных финансовых ресурсов для создания (приобретения) необходимых для оказания услуг размещения объектов, значительной частью лиц, осуществляющих деятельность в сфере туристской индустрии, предусматривающей, в том числе и оказание данных услуг, в большинстве случаев используются арендованные объекты размещения, а у другой не менее значительной части указанных лиц (оказывающих туроператорские, турагентские услуги, услуги питания, транспортные услуги, услуги гидов и экскурсоводов, физкультурно-оздоровительные услуги и т. д.) потенциально может отсутствовать необходимость использования в их деятельности указанных объектов размещения.

Следует также отметить, что протоколом совещания у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 4 апреля 2015 г. N ДМ-П16-33пр, указанным разработчиком в сводном отчете в качестве основания для разработки предлагаемого проектом акта регулирования, не содержится каких-либо условий и ограничений (в том числе по кругу лиц, занятых в туристской индустрии, по видам (типам) используемых в деятельности объектов недвижимости, по правовым основаниям использования объектов туристской инфраструктуры и т. п.) для применения предусматриваемого проектом акта регулирования.

В этих условиях указанные лица (вне зависимости от видов предпринимательской деятельности, включенных Правительством Российской Федерации в перечень видов туристско-рекреационной деятельности) автоматически будут лишены права на применение предлагаемой проектом акта преференции, что, по мнению участников публичных консультаций, противоречит основным началам законодательства о налогах и сборах, установленным статьей 3 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), и не в полной мере соответствует указанным в протоколе совещания у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 4 апреля 2015 г. N ДМ-П16-33пр и сводном отчете целям предлагаемого регулирования.

2. Частью 3 проектируемой статьи 284.6 Кодекса предлагается предоставить право на применение налоговой ставки по налогу на прибыль организаций в размере 0 процентов только тем организациям, доходы которых от осуществляемой ими туристско-рекреационной деятельности за налоговый период применения указанной налоговой ставки составили не менее 90 процентов от доходов, учитываемых при исчислении налоговой базы в соответствии с главой 25 Кодекса, и которые не совершали в течение налогового периода операций с векселями и финансовыми инструментами срочных сделок.

По мнению участников публичных консультаций, существуют риски несоблюдения организациями, изъявившими желание применять указанную налоговую преференцию, предусматриваемого проектом акта ограничения по размеру полученных ими доходов от осуществления туристско-рекреационной деятельности и, в первую очередь, такие риски возникают в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, не имеющих по объективным причинам возможности конкурировать с представителями крупного бизнеса в этой сфере и существовать, преимущественно, за счет доходов от туристско-рекреационной деятельности. Учитывая данное обстоятельство, а также принимая во внимание предусматриваемые проектом акта меры ответственности за несоблюдение указанных выше условий и ограничений переход указанных лиц на применение налоговой ставки по налогу на прибыль организаций в размере 0 процентов утрачивает практический смысл.

3. Следует также отметить, что в соответствии с пунктом 1.8 статьи 284 Кодекса для организаций, получивших статус резидента территории опережающего социально-экономического развития (далее - ТОР) в соответствии с Федеральным законом "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации", налоговая ставка по налогу на прибыль организаций, подлежащему зачислению в федеральный бюджет, устанавливается в размере 0 процентов и применяется в порядке, предусмотренном статьей 284.4 Кодекса. В соответствии с указанным Федеральным законом резидентами ТОР могут быть, в том числе организации, осуществляющие туристско-рекреационную деятельность. В этих условиях возникает правовая коллизия при применении норм пункта 1.8 статьи 284 Кодекса и норм проектируемого пункта 1.10 статьи 284 Кодекса. По мнению участников публичных консультаций, для решения указанной проблемы пункт 1 статьи 1 проекта акта необходимо дополнить нормой, исключающей возможность его распространения на организации, указанные в пункте 1.8 статьи 284 Кодекса.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, содержащейся в прилагаемых к проекту акта материалах, Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения заявленной проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии проекте акта положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

Приложение к заключению об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона

Сводная таблица результатов проведения публичных консультаций с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также органами государственной власти Российской Федерации по проекту федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в целях создания благоприятных условий для развития туристско-рекреационной деятельности на территории Дальневосточного федерального округа"

N	Замечания и (или) предложения	Субъекты предпринимательской и иной деятельности	Комментарии Минэкономразвития России
1	Проблема, описанная разработчиком в сводном отчете, актуальна, но принятие данного проекта акта не позволит ее решить. Следует отметить, что в п. 2 протокола совещания у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 4 апреля 2015 года в Хабаровске уполномоченным государственным органам поставлена задача (резолюция от 4 апреля 2015 года N ДМ-П16-33пр): - обеспечить внесение изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих предоставление налогоплательщикам, осуществляющим туристско-рекреационную деятельность на территории Дальневосточного федерального округа, налоговых льгот и преференций. В проекте акта данная задача в полной мере не реализована. Льготную ставку предусматривается предоставлять налогоплательщикам в зависимости не от вида деятельности включенной в ОКВЭДы, а от права собственности на гостиницы и иные средства размещения туристов.	Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Еврейской автономной области	Учтено в заключении об оценке регулирующего воздействия
2	Разработчику проекта акта необходимо учесть, что Федеральным законом от 24.11.1996 N 132-ФЗ (от 03.05.2012 N 47-ФЗ) "Об основах туристической деятельности в Российской Федерации" в ст. 1 дается определение понятий, касающихся туристско-рекреационной деятельности: - туристская деятельность - туроператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по организации путешествий; - туристский продукт - комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта; - туристская индустрия - совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов санаторно-курортного лечения и отдыха, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, операторов туристских информационных систем, а также организаций, предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников; - туроператорская деятельность - деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом (туроператоры); - турагентская деятельность - деятельность по продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (турагенты). В проекте акта в ч. 1 ст. 284.6 дается неправовой перечень организаций, осуществляющих туристско-рекреационную деятельность. В число организаций, для которых будет установлена льготная 0 ставка, отнесены организации, которым на праве собственности принадлежат гостиницы и иные средства размещения туристов, а также санаторно-курортные организации. В норме не определено требование к организациям, которым на праве собственности принадлежат гостиницы и иные средства размещения туристов, предусматривающее их обязанность осуществления туроператорской или турагентской деятельности. Фактически проект акта не предусматривает предоставление всем налогоплательщикам (турагентам и туроператорам), осуществляющим туристско-рекреационную деятельность на территории Дальневосточного федерального округа и не имеющим в собственности гостиниц и иных средств размещения, данной налоговой льготной ставки. Льготная ставка распространяется только на организации, являющиеся собственниками гостиниц и иных средств размещения туристов, не имеет цель развития малого и среднего предпринимательства в данной области экономической деятельности. В конечном итоге принятие проекта акта не повлечет за собой развитие названного вида предпринимательской деятельности на территории ДФО.	Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Еврейской автономной области	Учтено в заключении об оценке регулирующего воздействия
3	На основании вышеизложенного предлагается следующее: 1. п. 1 ст. 284.6 НК РФ применить к организациям и индивидуальным предпринимателям туристской индустрии, осуществляющим туристско-рекреационную деятельность на территории Дальневосточного федерального округа. 2. В п. 4 ст. 284.6 НК РФ слова "с начала налогового периода", заменить словами "с начала отчётного периода". В действующей редакции налогоплательщик будет вынужден нести необоснованные платежи налога и пени. 3. В п. 8 ст. 286.6 НК РФ сумма налога "за соответствующий налоговый период" заменить словами "за соответствующий отчётный период". Предложение сделано по аналогии с правовой нормой п. 4 ст. 346.13 НК РФ: 4. Если по итогам отчетного (налогового) периода доходы налогоплательщика, определяемые в соответствии со статьей 346.15 и подпунктами 1 и 3 пункта 1 статьи 346.25 настоящего Кодекса, превысили 60 млн. рублей и (или) в течение отчетного (налогового) периода допущено несоответствие требованиям, установленным пунктами 3 и 4 статьи 346.12 и пунктом 3 статьи 346.14 настоящего Кодекса, такой налогоплательщик считается утратившим право на применение упрощенной системы налогообложения с начала того квартала, в котором допущены указанное превышение и (или) несоответствие указанным требованиям. (в ред. Федеральных законов от 21.07.2005 N 101-ФЗ, от 17.05.2007 N 85-ФЗ, от 25.06.2012 N 94-ФЗ).	Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Еврейской автономной области	Минэкономразвития России рекомендует разработчику ознакомиться с позицией участника публичных консультаций
4	Необходимо расширить перечень организаций, попадающих под данную норму закона, включив сезонные объекты отдыха и оздоровления детей и молодежи, лиц с ограниченными возможностями и другие социальные группы населения. Кроме того, необходимо указать нормативный правовой акт, который регламентирует перечень видов туристско-рекреационной деятельности.	Управление экономики правительства Еврейской автономной области	Минэкономразвития России рекомендует разработчику ознакомиться с позицией участника публичных консультаций
5	Для развития периферийных территорий и поселений на Дальнем Востоке важнейшее значение имеют многопрофильные предприятия, обеспечивающие возможно больший спектр производства товаров местного потребления и услуг населению. В этой ситуации предоставление льготы исключительно в случае, если в структуре доходов 90 составляет доход от туристско-рекреационной деятельности, может незначительно улучшить ситуацию в крупнейших городах Дальнего Востока. Хотя, учитывая короткий туристский сезон, обеспечить данное требование даже в этих городах затруднительно. Ограничения возникнут при обновлении имущества, т.к. доходы от реализации выводимого из эксплуатации имущества будет отнесены к продаже товаров. Представляется, что принятие законопроекта слабо отразится на развитии туризма на Дальнем Востоке, его окраин.	Минэкономразвития Камчатского края	Минэкономразвития России рекомендует разработчику ознакомиться с позицией участника публичных консультаций
6	Принятие законопроекта может создать неравные конкурентные условия на рынке туристско-рекреационных услуг. Организации, осуществляющие туристско-рекреационную деятельность, но не имеющие в собственности средства размещения, окажутся в худших условиях, чем собственники таких объектов.	Минэкономразвития Камчатского края	Минэкономразвития России рекомендует разработчику ознакомиться с позицией участника публичных консультаций
7	Кроме того, законопроект содержит нормы, противоречащие действующему законодательству. А именно: - ч. 1 ст. 3 НК РФ определено, что Законодательство о налогах и сборах основывается на признании равенства налогообложения. - ч. 1 ст. 284.6 НК РФ определено, что налоговые льготы по налогу на прибыль организаций предоставляются организациям, осуществляющим туристско-рекреационную деятельность, в случае, если им на праве собственности принадлежат гостиницы и иные средства размещения туристов, а также санаторно-курортные организации. Это предполагает, что организации, осуществляющие аналогичную деятельность, но пользующиеся средствами размещения иных собственников, будут уплачивать налоги в полном объеме и действовать в худших конкурентных условиях. Такая ситуация снижает возможности привлечения средств физических лиц и индивидуальных предпринимателей, готовых инвестировать в строительства объектов размещения на Дальнем Востоке, но не желающих заниматься туристской деятельностью.	Минэкономразвития Камчатского края	Минэкономразвития России рекомендует разработчику ознакомиться с позицией участника публичных консультаций
8	Законопроект содержит положения и термины, позволяющие их толковать неоднозначно. Положение ч. 1 ст. 284.6 НК РФ о том, что льгота будет предоставляться организациям, осуществляющим деятельность, включенную в Перечень видов туристско-рекреационной деятельности, установленных Правительством Российской Федерации, предполагает полную неопределенность при осуществлении ОРВ и достоверного прогнозирования последствий принятия данного законопроекта. Также законопроект содержит нормы, невыполнимые на практике. Представляется, что на практике, в Камчатском крае получить в структуре доходов 90 дохода от туристско-рекреационной деятельности не реально, особенно малому и среднему бизнесу. В любом случае, получение льгот согласно законопроекту крайне рискованно. Высока вероятность получения пени и штрафов, вместо налоговых послаблений. Использование льготы потребует высокого уровня профессионализма бухгалтеров и юристов.	Минэкономразвития Камчатского края	Учтено в заключении об оценке регулирующего воздействия
9	Следует отметить, что в соответствии со ст. 284 п. 1.8. НК РФ, для организаций, получивших статус резидента территории опережающего социально-экономического развития (далее - ТОР) в соответствии с Федеральным законом "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации", налоговая ставка по налогу на прибыль, подлежащему зачислению в федеральный бюджет, устанавливается в размере 0 процентов и применяется в порядке, предусмотренном статьей 284.4 НК РФ. Резидентами ТОР могут быть предприятия, осуществляющие туристско-рекреационную деятельность, что в свою очередь ставит в противоречие норму проекта закона (п. 1.10, ст. 284) по установлению налоговой ставки для данных предприятий в размере 0% для бюджетов всех уровней без ограничения срока действия данной преференции. При введении льготы, предусмотренной п. 1.10 необходимо указать, что данная льгота не распространяется на предприятия являющимися резидентами ТОР, в отношении которых установлена льгота согласно п. 1.8 ст. 284 НК РФ.	Минэкономразвития Камчатского края	Учтено в заключении об оценке регулирующего воздействия