Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон об электроэнергетике" (от 30.07.2015)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в федеральный закон "Об электроэнергетике" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения ФАС России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведено публичное обсуждение уведомления о подготовке проекта акта в сроки с 12 декабря 2014 г. по 27 декабря 2014 г., а также проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в сроки с 29 декабря 2014 г. по 28 января 2015 г., посредством размещения указанных документов на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет по адресу:regulation.gov.ru/project/21423.html.

В соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 18 марта 2015 г. по 25 марта 2015 г., в результате которых представлено 2 отзыва от НП "Совет производителей энергии", ОАО "Новосибирскэнергосбыт", содержащие замечания и предложения, которые учтены в настоящем заключении и отражены в справке (прилагается).

Проект акта разработан во исполнение пункта 4 плана мероприятий по развитию конкуренции в электроэнергетике Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. N 379-р. Согласно данным, представленным в сводном отчете, проект акта направлен на уточнение порядка определения доминирующего положения участника рынка. В случае вступления в силу проекта акта в представленной редакции могут быть затронуты интересы 350 - 400 субъектов оптового рынка электрической энергии и мощности.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке данных документов процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

С учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний к проекту акта в рамках подготовки настоящего заключения, Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на следующие замечания и предложения:

1. Частью 2 статьи 1 проекта акта предлагается разработка правил осуществления антимонопольного регулирования и контроля в электроэнергетике, в котором устанавливается порядок определения зон с системными ограничениями.

Таким образом, представляется целесообразным разработчику обеспечить разработку соответствующих правил, а на период их отсутствия установить достаточный переходный период вступления в силу проекта акта.

2. Согласно части 1 статьи 1 проекта акта зона с системными ограничениями - это часть территории ценовых зон Единой энергетической системы России, в пределах которой равновесные цены на электрическую энергию формируются под существенным влиянием технологических ограничений на перетоки электрической энергии между этой территорией и остальной частью ценовых зон Единой энергетической системы. При этом считаем необходимым отметить, что понятие "существенное влияние технологических ограничений" имеет недостаточно определенный характер и не в полной мере позволяет выполнить предлагаемое требование, что, в свою очередь, на практике может привести к его неоднозначному толкованию и противоречивому правоприменению.

Таким образом, представляется целесообразным уточнить понятие "существенное влияние технологических ограничений"

3. В соответствии с Правилами оптового рынка электрической энергии и мощности, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. N 1172 (далее - Правила оптового рынка), конкурентный отбор мощности осуществляется в границах зон свободного перетока, а конкурентный отбор заявок на поставку электрической энергией - в границах ценовых зон. Кроме того, статьей 3 Федерального закона от 26 марта 2003 г. "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике) определено, что ценовой зоной оптового рынка являются территории, которые определяются Правительством Российской Федерации и в границах которых происходит формирование равновесной цены оптового рынка в порядке, установленном Правилами оптового рынка. Частью 2 статьи 32 Закона об электроэнергетике установлено, что равновесная цена электрической энергии определяется на основании ценовых заявок поставщиков и ценовых заявок покупателей электрической энергии соответствующей ценовой зоны. В свою очередь в пункте 111 Правил оптового рынка закреплено, что цена на мощность, в отличие от цены на электрическую энергию, определяется для каждой зоны свободного перетока.

Пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции) определено, что товарный рынок - это сфера обращения товара, в границах которой (в том числе географических), исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности, приобретатель может приобрести товар, и такая возможность (либо целесообразность) отсутствует за ее пределами.

Таким образом, представляется целесообразным в проекте акта включить нормы, позволяющие разделить географические границы рынка электрической энергии и географические границы рынка мощности, что, в свою очередь, потребует изменение редакции абзаца 3 и 4 подпункта "а" части 2 статьи 1 проекта акта.

4. Доминирующим положением на рынке электрической энергии признается обладание не менее 20% долей выработки электрической энергии в соответствии с частью 3 статьи 25 Закона об электроэнергетики. Вместе с тем обладание указанной долей в связи с наличием у генерирующих компаний обязанности подавать ценопринимающие заявки на объемы когенерационной выработки не является достаточным основанием для того, чтобы признать субъект обладающим возможностью оказывать решающее влияние на общие условия обращения электрической энергии. Следовательно, в соответствии с частью 3 статьи 25 Закона об электроэнергетике может быть установлено, что такой субъект не является доминирующим, несмотря на превышение 20% доли в зоне с системными ограничениями.

Одновременно целесообразно отметить, что действующим законодательством в области электроэнергетики предусмотрена возможность определения доминирующего положения субъекта с рыночной долей менее 20% в случае наличия возможности оказывать определяющее влияние на формирование равновесных цен на электрическую энергию, исходя из критериев, определенных в части 4 статьи 25 Закона об электроэнергетике.

Кроме того, считаем необходимым отметить, что разработчиком не представлены сведения о наличии соответствующих зонах с системными ограничениями, результатах анализа экономических последствий для участников рынка от их существования, подтверждающих необходимость пересмотра критериев определения доминирующего положения субъекта рынка электроэнергетики.

5. Исходя из логики части 4 статьи 25 Закона об электроэнергетике определяющее влияние на формирование равновесных цен, как и вводимое понятие существенного влияния технологических ограничений на перетоки электрической энергии могут длиться ограниченный период времени. При этом факт наличия определяющего влияния на формирование равновесных цен или существенного влияния технологических ограничений на перетоки электрической энергии в прошлом не должно являться основанием для признания субъекта занимающим доминирующее положение в условиях отсутствия определяющего влияния на цены или технологических ограничений в настоящем или будущем периоде.

Таким образом, представляется целесообразным рассмотреть возможность признания хозяйствующего субъекта занимающим доминирующее положение на период времени, соответствующий условиям доминирования в том числе вынужденного.

Учитывая вышеизложенное, по результатам оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан следующий вывод:

решение указанной проблемы предложенным способом регулирования, не обоснован;

проект акта содержит положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.