Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подготовлен Минюстом России 05.09.2016)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
(подготовлен Минюстом России 05.09.2016 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - законопроект) направлен на совершенствование оснований и условий изъятия полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и (или) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - переданные полномочия).

Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) устанавливаются общие принципы, в соответствии с которыми осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем Федеральный закон N 184-ФЗ не устанавливает основные подходы к изъятию переданных полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации, оставляя восполнение пробелов регулирования, связанных с определением порядка изъятия переданных полномочий, включая установление оснований, условий и механизмов такого изъятия, на усмотрение федеральных законов, предусматривающих передачу соответствующих полномочий.

Анализ законодательства Российской Федерации в сферах переданных полномочий показал, что в большинстве случаев содержательная регламентация порядка изъятия переданных полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации отсутствует.

Во многих законодательных актах Российской Федерации содержатся формулировки, что изъятие переданных полномочий осуществляется "в случаях, установленных федеральными законами" или "в случае необходимости".

Тем не менее в ряде федеральных законов, предусматривающих передачу соответствующих полномочий, в качестве оснований для их изъятия, указывается ненадлежащее исполнение и неисполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий либо только одно из этих оснований. При этом не определяется срок, на который допускается изъятие у органов государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, условия возобновления их осуществления и механизмы принятия соответствующих решений.

Специальные указания на возврат органами государственной власти субъектов Российской Федерации субвенций, предоставленных им из федерального бюджета в целях финансового обеспечения осуществления переданных полномочий, в случае принятия решения об их изъятии, в большинстве случаев также отсутствует.

Кроме этого, не предусмотрена возможность изъятия переданных полномочий по просьбе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что снижает гибкость делегирования полномочий как механизма, призванного обеспечивать их эффективную реализацию.

В то же время такая вынужденная просьба органов государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации может быть вызвана, например, стихийным бедствием, катастрофой, другой чрезвычайной ситуацией, масштаб которой несопоставим с имеющимися в их распоряжении ресурсами для минимизации ее последствий, или иными обстоятельствами, требующими временного повышения уровня осуществления соответствующих полномочий на территориях отдельных субъектов Российской Федерации.

В связи с изложенным законопроектом предлагается в Федеральном законе N 184-ФЗ (статье 263), как базовом законодательном акте для регулирования соответствующих правоотношений, предусмотреть основания, случаи и срок изъятия соответствующих полномочий, механизм принятия решения об их изъятии, а также общие требования к возврату субвенций, предоставленных из федерального бюджета в целях финансового обеспечения переданных полномочий.

Так, согласно законопроекту переданные полномочия могут быть изъяты у органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основании представления (предложения) федерального органа исполнительной власти, подготовленного по итогам осуществления мероприятий по контролю за осуществлением переданных полномочий, мониторинга эффективности их реализации либо мотивированного обращения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Помимо ненадлежащего исполнения и неисполнения переданных полномочий, законопроектом предусматривается, что изъятие у органов государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации переданных полномочий также допускается:

в случае если их осуществление федеральными органами исполнительной власти необходимо для координации деятельности и обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов и организаций при реализации мероприятий, направленных на выполнение международных обязательств Российской Федерации, международных научных и спортивных мероприятий, памятных событий, мероприятий по обеспечению обороны страны и безопасности государства, масштабных инвестиционных проектов;

в случае, если такие полномочия не могут осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи со стихийным бедствием, с катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией.

Изъятие у органов государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации полномочий осуществляется нормативным правовым актом Президента Российской Федерации (по представлению Правительства Российской Федерации) или нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации в зависимости от принадлежности переданных полномочий к сферам деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет соответственно Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации.

Принятие решения об изъятии у органов государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации переданных полномочий в административном порядке находится в полном соответствии с действующим нормативным правовым регулированием порядка изъятия переданных полномочий, закрепленным в соответствующих отраслевых федеральных законах, поскольку изъятие полномочий, как вынужденная мера, не рассматривается в качестве процедуры, обратной ("зеркальной") порядку делегирования таких полномочий.

В указанных случаях изъятие переданных полномочий осуществляется на срок, необходимый соответственно для устранения допущенных нарушений при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий (возобновления возможности их надлежащего исполнения), решения отдельных задач, послуживших основанием для изъятия переданных полномочий, ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий, но не более чем на два года.

Если неисполнение или ненадлежащее исполнение органами государственной власти субъекта Российской Федерации законодательно переданных полномочий повлекло неоднократные нарушения прав и законных интересов граждан и организаций или причинение вреда охраняемым законом интересам общества и государства, соответствующие полномочия согласно законопроекту подлежат изъятию на основании федерального закона, подготовка проекта которого осуществляется по решению Правительства Российской Федерации.

Законопроектом, кроме этого, предусматривается недостающая в большинстве законодательных актов в сфере переданных полномочий норма, согласно которой изъятые полномочия подлежат осуществлению федеральным органом исполнительной власти, в установленной сфере деятельности которого переданы изымаемые полномочия, или подведомственным ему федеральным государственным учреждением, в случае если их осуществление таким учреждением допускается федеральным законом (например, в сфере кадастрового учета), а также воспроизводится положение части 6 статьи 71 Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

В случае если переданные полномочия были впоследствии делегированы (субделегированы) законами субъектов Российской Федерации на муниципальный уровень, то их осуществление органами местного самоуправления прекращается со дня вступления в силу решения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Более полная регламентация изъятии переданных полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) требует также урегулирования правоотношений, связанных с возвратом из бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) субвенций, предоставленных в целях финансового обеспечения осуществления переданных полномочий.

Так, в Федеральном законе N 184-ФЗ предлагается определить, что в случае если финансовое обеспечение осуществления переданных полномочий предусматривалось путем предоставления субвенций из федерального бюджета, то изъятие переданных полномочий в текущем финансовом году влечет со дня вступления в силу решения об изъятии полномочий прекращение предоставления таких субвенций бюджетам соответствующих субъектов Российской Федерации и возврат их неиспользованных остатков в месячный срок в федеральный бюджет (аналогично правилам части 7 статьи 71 Федерального закона от 29 декабря 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации").

Возвращенные в федеральный бюджет и не предоставленные бюджетам соответствующих субъектов Российской Федерации в связи с изъятием переданных полномочий бюджетные ассигнования подлежат перераспределению в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, в целях финансового обеспечения исполнения изъятых полномочий.

В случае же прекращения органами местного самоуправления осуществления переданных отдельных государственных полномочий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций, законопроектом в статье 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) также предлагается предусмотреть, что возврат неиспользованных остатков субвенций в бюджет субъекта Российской Федерации (в бюджет субъекта Российской Федерации для последующего возврата в федеральный бюджет) осуществляется в месячный срок в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими бюджетные правоотношения.

Урегулирование данных правил в Федеральном законе N 184-ФЗ и Федеральном законе N 131-ФЗ необходимо до появления соответствующих норм в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в то же время закрепление этих общих норм в указанных федеральных законах не противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации и соответствует их структуре и содержанию как базовых актов, комплексно регулирующих вопросы организации деятельности, включая определение основ бюджетных правоотношений, регионального и муниципального уровней публичной власти.

Следуя данной логике, законопроектом предлагается актуализировать статью 2620 Федерального закона N 184-ФЗ, устанавливающей финансовые гарантии осуществления переданных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации, исходя из положений пункта 4 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации и абзаца седьмого пункта 7 статьи 263 Федерального закона N 184-ФЗ.

Порядок изъятия у органов государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий на основании мотивированного обращения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предлагается отразить в отдельной статье законопроекта, которая будет распространяться на соответствующую сферу правоотношений до урегулирования данного порядка действующим в данной сфере федеральным законом, нормативным правовым актом Президента Российской Федерации или нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, предусматривающим передачу соответствующих полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Реализация законопроекта не окажет влияния на доходы, не установит расходных обязательств и не потребует осуществления дополнительных расходов из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Законопроект относится к сфере реализации государственной программы Российской Федерации "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2016 г. N 445.

Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.