Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон РФ "О недрах" в части определения понятия "существенные условия лицензии" (от 2.09.2016 г. N 26641-ОФ/Д26и) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон РФ "О недрах" в части определения понятия "существенные условия лицензии"
(от 2.09.2016 г. N 26641-ОФ/Д26и)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело поступивший от Минприроды России (далее - разработчик) проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" в части установления порядка актуализации лицензий на пользование недрами, определения содержания лицензии на пользование недрами, а также ее существенных условий" (далее - проект акта, законопроект соответственно) и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/03-16/00047258).

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 23 марта по 5 апреля 2016 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок с 22 апреля по 29 июня 2016 г.

Степень регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном проекте акта в соответствии с пунктом 6 Правил определена разработчиком как высокая.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктами 3.1 и 3.2 сводного отчета при описании проблемы и негативного эффекта, возникающего в связи с наличием данной проблемы, разработчиком указывается, что на сегодняшний день, в законодательстве Российской Федерации о недрах отсутствует понятие "существенные условия лицензии". При этом в соответствии с пунктом 2 части второй статьи 20 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в том числе в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, в связи с чем вопрос досрочного прекращения права пользования недрами решается по усмотрению органов, предоставивших лицензию.

Кроме того, согласно указанным пунктам сводного отчета на законодательном уровне отсутствует порядок актуализации лицензий на пользование недрами.

Таким образом, в соответствии с пунктом 5.1 сводного отчета целью предлагаемого регулирования является введение в законодательство о недрах понятия "существенные условия лицензии", а также конкретизация условий лицензии на пользование недрами в зависимости от вида пользования недрами.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 5 по 17 августа 2016 г. Проект акта и перечень вопросов по нему были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей (далее - РСПП), Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", а также в заинтересованные субъекты предпринимательской и иной экономической деятельности. В результате проведения публичных консультаций поступили позиции РСПП, ПАО АНК "Башнефть", ПАО "НК "Роснефть", АО "ЕВРАЗ НТМК", АО "ЕВРАЗ КГОК", ПАО "Газпром нефть", ПАО "ЛУКОЙЛ", ОАО "НОВАТЭК", ПАО "СИБУР Холдинг", ПАО "ГМК "Норильский никель", ОАО "Сургутнефтегаз", АО "Воркутауголь", ОАО "Зарубежнефть", АО НК "РуссНефть", АО ХК "Якутуголь", ПАО "Южный Кузбасс", АО ХК "СДС-Уголь", а также ПАО "Коршуновский ГОК", в соответствии с которыми в проектируемых проектом акта изменениях, содержатся риски, которые могут привести к негативным последствиям.

По итогам подготовки настоящего заключения с учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений в отношении проекта акта могут быть представлены следующие замечания:

1. По информации представителей бизнес-объединений, принимавших участие в дополнительных публичных обсуждениях, разработчик проекта акта в своих докладах на тему актуализации лицензий неоднократно обозначал, что одной из причин необходимости проведения актуализации лицензий является избыточная конкретизация условий (требований) пользования недрами, создающая несоответствия между нормативной базой и реальной ситуацией на производстве.

Вместе с тем рассматриваемым законопроектом предлагается в проектируемой статье 12 Закона о недрах (пункт 1 статьи 1 проекта акта) существенно расширить перечень сведений (обязательных условий) в лицензии и ее неотъемлемых составных частях.

Так, например, практически вдвое увеличивается список обязательных к включению в лицензию условий. При этом дублирование в лицензии условий пунктов 14 - 18 проектируемой статьи 12 Закона о недрах, а также включение условий технико-экономических предложений победителя конкурса, представляются избыточными, поскольку определяются и подлежат обязательному исполнению на основании законодательства Российской Федерации, в частности, норм, правил и иных требований по охране недр и окружающей среды и промышленной безопасности.

Кроме того, изначально разработчиком декларировалось исключение из лицензии любых технологических решений и перевод таковых в технические проекты и планы, схемы развития горных работ, что представлялось рациональным предложением. Вместе с тем положения проектируемой статьи 12 Закона о недрах детализированы, а избыточная конкретизация условий пользования недрами непосредственно в самой лицензии в дальнейшем может создать несоответствие с нормативной базой и реальной ситуацией на производстве.

После актуализации лицензий документами, определяющими сроки выполнения работ, связанных с пользованием недрами, будут являться проекты геологоразведочных работ и технические проекты освоения месторождений.

В связи с изложенным дополнение статьи 12 Закона о недрах пунктами 14 - 18 в редакции проекта акта требует дополнительного обоснования.

1.1 Проектируемые положения статьи 12 Закона о недрах считаем необходимым дополнить положением, которое будет регламентировать наличие либо отсутствие у пользователя недр обязанности по внесению изменений в действующие в настоящее время лицензии на пользование недрами с целью приведения их в соответствие с новой редакцией вышеуказанной статьи, так как положениями части 4 проектируемой редакции статьи 12 Закона о недрах не регламентированы ни порядок, ни условия направления заявки пользователя недр с просьбой о внесении изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами или обращения органа, предоставившего лицензию, к пользователю недр с предложением о внесении изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами.

Также вышеуказанными положениями не установлены правовые последствия направления (не направления) заявки пользователя недр или обращения органа, представившего лицензию.

1.2 Часть 1 проектируемой законопроектом статьи 12 Закона о недрах содержит перечень данных, сведений и условий пользования недрами, подлежащих включению в лицензию, в том числе существенные условия. Исходя из смысла приведенных пунктов части 1 статьи 12 Закона о недрах в редакции проекта акта, следует, что данный перечень не является исчерпывающим. Например, пункт 16 части 1 статьи 12 Закона о недрах в редакции проекта акта предусматривает, что лицензия на пользование недрами и ее неотъемлемые составные части должны содержать условия выполнения установленных законодательством норм, правил и иных требований по охране недр и окружающей среды, по промышленной безопасности и безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами.

Из буквального толкования проектируемой нормы следует, что лицензирующий орган должен установить условия, как и каким образом лицензиат обязан выполнять требования законодательства в обозначенных областях регулирования, что представляется избыточным. Исходя из императивных норм законодательства в сфере охраны окружающей среды, недропользования, промышленной безопасности, у лицензиата существует обязанность по соблюдению (исполнению) предписывающих норм. Способы и методы исполнения требований установлены соответствующими нормативными правовыми актами, в случае отсутствия таковых, хозяйствующий субъект, осуществляющий недропользование, вправе выбирать самостоятельно, как обеспечивать соблюдение требований законодательства.

Таким образом, установление в лицензии на пользование недрами условий по исполнению требований законодательства является избыточным и подлежит исключению из текста проекта акта.

1. Пунктом 14 части 1 статьи 1 законопроекта предлагается включать в лицензию порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок, скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами. Аналогичная норма содержится и в действующей редакции Закона о недрах.

Вместе с тем на практике в лицензиях не содержится конкретный порядок подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок. При этом содержится условие о необходимости подготовки и утверждения в установленном порядке технического проекта ликвидации или консервации горных выработок.

В связи с этим из предлагаемой законопроектом редакции пункта 14 части 1 статьи 12 Закона о недрах в редакции проекта акта предлагается исключить слово "порядок".

2. Проектируемой статьей 12.1 Закона о недрах предусматривается, что актуализация лицензий на пользование недрами осуществляется в отношении лицензий, выданных пользователям недр, не имеющим или обеспечившим устранение нарушений условий пользования недрами.

Фактически, процедуру актуализации лицензии можно будет произвести только в том случае, если пользователем недр не допущено нарушений любых условий пользования недрами, предусмотренных законодательством о недрах, либо таковые были устранены. При этом цель актуализации лицензии проектом акта не определена.

Исходя из вышесказанного, разработчиком предлагается ввести в действующее законодательство о недрах дополнительную административную процедуру по актуализации лицензий, цель и назначение которой не раскрыто и не определено рассматриваемыми изменениями, которые вносятся в Закон о недрах. Кроме того, правовые последствия непроведения актуализации также не раскрываются положениями проекта акта.

Таким образом, в части дополнения Закона о недрах новой статьей 12.1, устанавливающей порядок актуализации лицензий на пользование недрами (пункт 2 статьи 1 проекта акта) представляется необходимым представить дополнительные обоснования введения предлагаемого регулирования.

Кроме того, полагаем, что предложенные в законопроекте формулировки полномочий государственных органов по принятию решений об актуализации лицензий либо об отказе в проведении актуализации, а также предложенный порядок принятия таких решений, носят неопределенный характер, не детализируют указанные процедуры, то есть создают риски возникновения коррупциогенных факторов.

На основании изложенного в законопроекте представляется целесообразным конкретизировать цели, основания, условия, сроки проведения актуализации лицензий, а также процедуру отказа в актуализации.

2.3 В настоящее время в соответствии с приказом Роснедр от 27 февраля 2015 г. N 177 "О проведении разовой актуализации лицензий на пользование недрами" уполномоченными органами проводится актуализация имеющихся лицензий. В ходе актуализации в лицензионные условия в обязательном порядке вносятся условия пользования недрами, при наступлении которых право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено в соответствии со статьями 20, 21, 23 Закона о недрах. Таковыми условиями, например, являются: нарушения сроков и объемов освоения участков недр, предоставления отчетности, оплаты налогов и обязательных платежей, сроков ввода месторождений в эксплуатацию.

Также основной задачей разовой актуализации является приведение лицензионных условий к единому формату с переносом видов, объемов и сроков конкретных работ, связанных с пользованием недрами, в соответствующую проектную документацию*(1).

После проведения актуализации (до 31 декабря 2016 г.) по информации, представленной участниками дополнительных публичных консультаций, во всех лицензиях недропользователей будут зафиксированы условия, с наступлением которых прекращается право пользования недрами.

Таким образом, предложенную редакцию статьи 12.1 Закона о недрах целесообразно дополнить формулировкой о том, что пользователи недр, которые на момент вступления в силу настоящего федерального закона уже провели актуализацию лицензий, повторную актуализацию лицензий проводить не обязаны либо исключить указанную статью в связи с временным характером ее действия.

3. В отношении закрепления в Законе о недрах понятия существенных условий лицензии (пункты 6 - 12, 18 части первой проектируемой статьи 12 Закона о недрах), полагаем также необходимым внести дополнение в пункт 2 части 2 статьи 20 Закона о недрах, где в качестве оснований для прекращения права пользования недрами необходимо уточнить, что право пользования недрами может быть досрочно прекращено в случае неоднократного нарушения пользователем недр существенных условий лицензии. В остальных случаях право может быть только приостановлено или ограничено. Также считаем целесообразным дополнить пункт 3 части 2 статьи 20 Закона о недрах уточнением, что под систематическим нарушением понимается допущение нарушения существенных условий лицензии более двух раз подряд в течении календарного года.

4. В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета основанием для разработки проекта акта в части регламентации порядка актуализации лицензий на пользование недрами является поручение Президента Российской Федерации В.В. Путина от 12 февраля 2015 г. Пр-254 (далее - Поручение Президента N Пр-254) а также ряд поручений, содержащихся в протоколе заседания Правительства Российской Федерации от 16 июля 2015 г. N 26.

Согласно Поручению Президента N Пр-254 Правительству Российской Федерации в целях развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации поручено обеспечить до 31 декабря 2016 г. проведение разовой актуализации лицензий на пользование недрами, принадлежащих пользователям недр, не имеющим или обеспечившим устранение:

- нарушений условий подготовки проектов геологического изучения недр и разведки месторождений полезных ископаемых, технического проекта разработки месторождений полезных ископаемых, а также условий представления материалов на государственную экспертизу запасов полезных ископаемых;

- задолженности по представлению геологической отчетности;

- задолженности по внесению платежей при пользовании недрами;

- нарушений условий пользования недрами, указанных в предписаниях Росприроднадзора и (или) уведомлениях Роснедр.

Таким образом, предлагаемое пунктом 2 статьи 1 законопроекта включение в Закон о недрах новой статьи 12.1 считаем избыточным, поскольку актуализация лицензий в соответствии с Поручением Президента N Пр-254 является разовой акцией.

Кроме того, приведенное в сводном отчете в качестве обоснования его разработки законопроекта Поручение Президента Пр-254 не содержит указаний на необходимость внесения каких-либо изменений в законодательство о недрах.

5. Новой редакцией статьи 12 Закона о недрах (часть 3 статьи 12 Закона о недрах в редакции проекта акта) устанавливается, что лицензия на пользование недрами на условиях соглашений о разделе продукции должна содержать соответствующие данные и условия, предусмотренные указанным соглашением.

Необходимо уточнить, что понимается под "соответствующими" данными и условиями, а также исключить возможность внесения в лицензию конфиденциальной информации и сведений, составляющих коммерческую тайну, так как само соглашение о разделе продукции является конфиденциальным документом.

6. Действующая редакция статьи 12 Закона о недрах содержит положение, согласно которому в случае значительного изменения объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, независящим от пользователя недр, сроки ввода в эксплуатацию объектов, определенные лицензионным соглашением, могут быть пересмотрены органами, выдавшими лицензию на пользование участками недр, на основании обращения пользователя недр.

Поскольку данная норма уже содержится в действующей редакции статьи 12 Закона о недрах, считаем целесообразным дополнить указанным положением и предложенную законопроектом редакцию статьи 12 Закона о недрах либо представить дополнительное обоснование данного исключения.

7. Считаем целесообразным внести юридико-технические правки в последний абзац новой редакции статьи 12 Закона о недрах и изложить его в следующей редакции:

"Изменения в лицензию на пользование недрами оформляются в виде дополнения к ней и вступают в силу с даты государственной регистрации такого дополнения.".

8. Так как согласно перечню нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с реализацией проекта акта, принятие рассматриваемого законопроекта предполагает последующее внесение изменений в приказ Минприроды России от 29 сентября 2009 г. N 315 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр"*(2), а также утверждение соответствующей формы заявки об актуализации лицензии, представляется целесообразным предусмотреть переходный период для вступления в силу положений рассматриваемого законопроекта сроком не менее 6 месяцев со дня его официального опубликования.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Источник: http://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=144219.

*(2) Зарегистрировано в Минюсте России 25 декабря 2009 г. N 15837.