Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части противодействия хищению денежных средств)" (N 29393-СШ/Д26и от 28.09.2016 г.) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части противодействия хищению денежных средств)"
(N 29393-СШ/Д26и от 28.09.2016 г.)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части противодействия хищению денежных средств)" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минфином России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта подготовлен в инициативном порядке и представлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Регулирование, предусматриваемое проектом акта, направлено на противодействие совершению несанкционированных операций с использованием дистанционного банковского обслуживания и электронных средств платежа.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в сроки с 5 июля 2016 г. по 21 июля 2016 г., а также проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) с 28 июля 2016 г. по 24 августа 2016 г. посредством их размещения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru/projects#npa=50391.

По информации, указанной разработчиком в сводном отчете, предложение по уведомлению о подготовке проекта акта поступило от гражданки А. Каменевой. Замечания и предложения по проекту акта и сводному отчету поступили от гражданки Е.В. Паршковой. Замечания и предложения указанных участников публичных обсуждений включены разработчиком в сводку предложений, в которой указаны сведения об их учете либо о причинах отклонения.

В ходе подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в сроки с 31 августа 2016 г. по 7 сентября 2016 г. с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта правового регулирования.

По результатам дополнительных публичных консультаций были получены отзывы ПАО Банк ЗЕНИТ, АО "Россельхозбанк", ПАО "Сбербанк" и Российского союза промышленников и предпринимателей. Содержащиеся в указанных отзывах замечания и предложения к проекту акта приведены в прилагаемой к настоящему заключению сводной таблице результатов проведения публичных консультаций.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что процедуры проведения оценки регулирующего воздействия разработчиком соблюдены.

Минэкономразвития России считает обоснованными и убедительными представленные разработчиком материалы, подтверждающие актуальность проблемы увеличения числа несанкционированных операций, совершаемых в том числе с использованием систем дистанционного банковского обслуживания, и значимости связанных с указанными несанкционированными операциями потерь банков с клиентских счетов. Вместе с тем необходимо отметить, что предлагаемый проектом акта судебный порядок урегулирования спора с клиентом может оказаться неэффективным по причине низкой оперативности. При этом современная концепция развития систем дистанционного банковского обслуживания направлена на совершение операций в режиме, близком к реальному времени.

Кроме того, разработчиком в прилагаемых к проекту акта материалах приведены данные о том, что в 2015 г. в России было предпринято 32,5 тысячи попыток осуществления несанкционированных операций посредством систем дистанционного банковского обслуживания на общую сумму 5,13 млрд рублей. Также в 2015 г. с использованием платежных карт, эмитированных (выданных) российскими кредитными организациями, было совершено более 260 тысяч несанкционированных операций на общую сумму 1,14 млрд рублей.

Очевидно, что использование судебной системы для установления такого количества фактов осуществления перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия плательщика приведет к непомерной нагрузке на нее.

С учетом среднего размера, например, одной несанкционированной транзакции с использованием платежных карт, эмитированных (выданных) российскими кредитными организациями (менее 4,5 тыс. рублей), спорной является и экономическая целесообразность судебного порядка урегулирования спора, касающегося осуществления перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия плательщика.

С учетом изложенного предлагаем разработчику рассмотреть предложение участника публичных консультаций о нормативном урегулировании осуществления запросов отмены переводов в масштабах национальной платежной системы. По мнению участника публичных консультаций, для эффективного предотвращения несанкционированных операций, совершаемых с использованием систем дистанционного банковского обслуживания, данные запросы должны быть стандартизированы и обрабатываться всеми участниками рынка денежных переводов в режиме времени, близком к реальному.

Кроме того, по проекту акта имеются следующие замечания.

1. В соответствии с проектируемым пунктом 11.2 статьи 9 Федерального закона от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ (далее - Федеральный закон N 161-ФЗ) оператор по переводу денежных средств, обслуживающий получателя, при получении от оператора денежных средств, обслуживающего плательщика, уведомления о факте несанкционированного доступа третьих лиц к информации, необходимой для получения доступа к электронному средству платежа, и (или) утраты электронного средства платежа, и (или) его использования без согласия клиента, после осуществления зачисления денежных средств на счет получателя денежных средств (увеличения остатка электронных денежных средств получателя с использованием предоплаченных карт) обязан направить оператору по переводу денежных средств, обслуживающему плательщика, уведомление о невозможности приостановления зачисления денежных средств (увеличения остатка электронных денежных средств получателя с использованием предоплаченных карт).

Таким образом, в указанном случае меры по предотвращению осуществления перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия плательщика фактически не применяются, и цель предлагаемого правового регулирования не будет достигнута.

С учетом изложенного Минэкономразвития России поддерживает предложения участников публичных консультаций о необходимости установления права оператора по переводу денежных средств, обслуживающего получателя, и уже зачислившего денежные средства на его счет, в указанном случае блокировать денежные средства на счете получателя в размере указанной в уведомлении суммы на срок, необходимый для установления факта перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия плательщика (проектируемая глава 29.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее - АПК РФ).

2. Проектируемым пунктом 11.5 статьи 9 Федерального закона N 161-ФЗ устанавливается, что в случае представления судебного решения об установлении юридического факта осуществления перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия клиента оператор по переводу денежных средств, обслуживающий получателя, обязан в течение одного рабочего дня, следующего за днем предоставления такого судебного решения, осуществить возврат денежных средств плательщику в сумме перевода денежных средств, осуществленного без его согласия.

Вместе с тем проектируемыми изменениями в АПК РФ предусматриваются два вида решения по делу об установлении факта осуществления перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия клиента:

- решение, принимаемое немедленно после разбирательства дела путем подписания судьей резолютивной части решения и приобщаемое к делу (пункт 1 проектируемой статьи 229.12 АПК РФ);

- мотивированное решение, составляемое по заявлению лица, участвующего в деле (пункт 3 проектируемой статьи 229.12 АПК РФ).

Для исключения неоднозначного толкования положений проектируемого пункта 11.5 статьи 9 Федерального закона N 161-ФЗ данный пункт нуждается в доработке в части уточнения вида судебного решения об установлении факта осуществления перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия клиента, используемого оператором по переводу денежных средств в процессе осуществления возврата денежных средств плательщику.

3. В соответствии с пунктом 1 проектируемой статьи 229.10 АПК РФ в заявлении об установлении факта осуществления перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия плательщика должны быть указаны доказательства того, что данный перевод (списание) был произведен без согласия плательщика.

Вместе с тем пунктом 1 проектируемой статьи 229.9 АПК РФ устанавливается право плательщика обратиться в арбитражный суд с заявлением об установлении факта осуществления перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия плательщика.

Таким образом, не ясно, что будет являться доказательством совершения операции без согласия плательщика в случае его обращения суд.

С учетом изложенного пункт 1 проектируемой статьи 229.10 АПК РФ нуждается в доработке.

4. Пунктом 2 проектируемой статьи 229.11 АПК РФ устанавливается, что при подготовке дела об установлении факта осуществления перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия плательщика судья определяет круг заинтересованных по делу лиц, права которых может затронуть решение об установлении факта осуществления перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия плательщика, извещает этих лиц о производстве по делу, рассматривает вопрос о привлечении их к участию в деле, извещает о времени и месте судебного заседания.

Однако учитывая семидневный срок рассмотрения дела об установлении факта осуществления перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия плательщика (пункт 1 проектируемой статьи 229.11 АПК РФ), извещение заинтересованных сторон может привести к нарушению указанного срока, что является основанием для отложения рассмотрения дела.

Для ускорения процедуры рассмотрения арбитражным судом дела об установлении факта осуществления перевода (списания) денежных средств (использования электронного средства платежа) без согласия плательщика считаем целесообразным исключить из пункта 2 проектируемой статьи 229.11 АПК РФ требование об извещении заинтересованных лиц о производстве по делу.

5. Регулирование, предлагаемое проектом акта, предполагает необходимость внесения изменений в локальные нормативные акты организаций, осуществляющих перевод денежных средств, организацию их бизнес-процессов и договорную документацию.

С учетом изложенного переходный период для вступления в силу проекта акта должен составлять не менее 90 календарных дней.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы, заявленной разработчиком, способом, предложенным проектом акта. Также в проекте акта присутствуют положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 12 л. в 1 экз.