Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части установления административной ответственности перевозчиков (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц организаций) за нарушение режима труда и отдыха водителей при осуществлении перевозок пассажиров и грузов)." (от 12.10.2016)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части установления административной ответственности перевозчиков (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц организаций) за нарушение режима труда и отдыха водителей при осуществлении перевозок пассажиров и грузов)" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru/projects#npa=48554.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 4 мая по 25 мая 2016 года, а также проекта акта и сводного отчета в срок с 16 июня по 17 августа 2016 года.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия провело публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности. В ходе публичных консультаций были получены отзывы от Российского союза промышленников и предпринимателей, Российского автотранспортного союза, Московского областного транспортного союза, ООО "МОТУС", Торгово-промышленной палаты Воронежской области, Московской торгово-промышленной палаты, ПАО АК "АЛРОСА", ООО "АТОЛ ДРАЙВ", учтенные в ходе подготовки настоящего заключения.

Проект акта разработан во исполнение пункта 3 поручения Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2016 г. N ИШ-П9-2426, согласно которому необходимо внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих установление административной ответственности перевозчиков (индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, должностных лиц организаций) за нарушение режима труда и отдыха водителей при осуществлении перевозок пассажиров и грузов.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете о проведении оценки регулирующего воздействия, Минэкономразвития России может быть сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

По информации Минэкономразвития России, по состоянию на февраль 2016 года тахографами было оснащено порядка 350 тыс. транспортных средств из положенных 3 млн. единиц. Представляется, что одной из причин низкой оснащенности транспортных средств тахографами является несоразмерность административного штрафа за осуществление перевозки без тахографа со стоимостью его установки на транспортное средство.

Так, по информации субъектов предпринимательской деятельности, стоимость оснащения транспортного средства тахографом варьируется от 35 тыс. до 50 тыс. рублей, в то время как согласно действующей редакции статьи 11.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) максимальный штраф за осуществление перевозки без тахографа для должностных лиц составляет 10 тыс. рублей.

Учитывая изложенное, Минэкономразвития России концептуально поддерживает необходимость ужесточения административного наказания за осуществление перевозки без тахографа или с тахографом, не отвечающим установленным требованиям.

Вместе с тем в ходе анализа проекта акта были выявлены следующие риски.

1. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 г. N 280 "Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)" (далее - постановление N 280) использование лицензиатом транспортных средств, оснащенных в установленном порядке техническими средствами контроля за соблюдением водителем режимов движения, труда и отдыха (при осуществлении регулярных перевозок пассажиров в междугородном сообщении), является лицензионным требованием. Согласно абзацу 2 пункта 5 постановления N 280 неисполнение указанного требования является грубым нарушением лицензионных требований.

Частью 4 статьи 14.1 КоАП предусмотрено наложение административного штрафа на должностных и юридических лиц, а также индивидуальных предпринимателей за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Таким образом, проектируемая часть 2 статьи 11.23 КоАП предусматривает административное наказание для организаций, осуществляющих междугородние перевозки, за аналогичное нарушение, что противоречит части 5 статьи 4.1 КоАП, в соответствии с которой никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

2. Кроме того, частью 1 и 2 статьи 5.27 КоАП предусмотрена ответственность за нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Контроль за соблюдением норм трудового законодательства осуществляет Роструд. По данным Роструда, в 2015 году работодателям было выдано 1240 предписаний об устранении нарушений, допущенных в отношении водителей.*(1)

Таким образом, предмет регулирования статьи 11.23 КоАП совпадает с предметом регулирования частей 1 и 2 статьи 5.27 КоАП.

Учитывая изложенное, считаем необходимым привести в соответствие статьи 14.1 КоАП, 5.27 КоАП и 11.23 КоАП с целью исключения возможности привлечения организаций к административной ответственности за одно и то же правонарушение.

3. Проектом акта предлагается установить административную ответственность водителей за управление транспортным средством при осуществлении перевозки грузов и (или) пассажиров без тахографа.

При этом в соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обязанность по установке тахографов возлагается на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств. Кроме того, в соответствии с пунктом 2 Порядка оснащения транспортных средств тахографами, утвержденного приказом Минтранса России от 21 августа 2013 г. N 273 (далее соответственно - Порядок, приказ N 273), Порядок применяется к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Согласно пункту 4 Порядка оснащение транспортного средства тахографом обеспечивается владельцем транспортного средства.

Таким образом, в настоящее время законодательством Российской Федерации не предусмотрена обязанность физических лиц оснащать транспортные средства тахографами и соблюдать установленный режим труда и отдыха. Учитывая изложенное, неясны основания установления административной ответственности водителей транспортных средств за управление транспортным средством без тахографа.

4. Одновременно отмечаем, что по итогам экспертизы приказа N 273 (письмо Минэкономразвития России от 26 марта 2015 г. N 7081-ОФ/Д26и) Минэкономразвития России предлагало установить порядок проведения контроля водителей за соблюдением норм режимов труда и отдыха, включающий порядок по разработке и обеспечению контролирующих органов необходимой аппаратурой автоматизированного анализа, а также положения по проведению контрольных мероприятий по выявлению нарушений соблюдения водителями норм режимов труда и отдыха и провести соответствующую подготовку контролирующих органов, а также порядок действий водителя в случае, если тахограф вышел из строя во время движения.

Принимая во внимание, что полномочия инспектора при проведении проверки, а также перечень документов, необходимых для ее проведения, права и обязанности водителя не регламентированы, эффективность контроля за соблюдением режима труда и отдыха водителя снижена.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным урегулировать вопросы проведения контроля за соблюдением режима труда и отдыха водителей до вступления в силу проекта акта.

Таким образом, в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Письмо Роструда от 19 мая 2016 г. N ТЗ/3028-3-6