Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации" (N 31900-СШ/Д26и от 20.10.2016 г.)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в целях совершенствования налогообложения при реорганизации организаций" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минфином России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан в инициативном порядке и представлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Регулирование, предусматриваемое проектом акта, направлено на уточнение порядка определения налоговых обязательств правопреемников реорганизованных организаций, а также порядка учета корректировок при исчислении налога на прибыль организаций, связанных с исправлением ошибок (искажений).

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в сроки с 25 апреля 2016 г. по 25 мая 2016 г., а также проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) с 5 августа 2016 г. по 1 сентября 2016 г. посредством их размещения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru/projects#npa=48320.

По информации, указанной разработчиком в сводном отчете, замечания и предложения по уведомлению о подготовке проекта акта не поступали.

Замечания и предложения по проекту акта и сводному отчету поступили от граждан П.А. Попова, А.О. Бакуровой, Е.Г. Шевелевой, Д.И. Парамонова, А.А. Понуровского, В.П. Лагаевой, М. Мезиновой, А. Михайлова, П.А. Лабузова, а также от Российского союза промышленников и предпринимателей. Замечания и предложения указанных участников публичных обсуждений включены разработчиком в сводку предложений, в которой указаны сведения об их учете либо о причинах отклонения.

В ходе подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в сроки с 4 октября 2016 г. по 10 октября 2016 г. с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта правового регулирования.

По результатам дополнительных публичных консультаций были получены отзывы АО "Россельхозбанк", ООО СК "ВТБ Страхование", ОАО "Российские железные дороги", ПАО "Сбербанк России", Ассоциации российских банков, ПАО АНК "Башнефть", ПАО "Татнефть" им. В.Д. Шашина, ПАО "Газпром нефть", ПАО "МегаФон", АО "Аэропорт Внуково" и ПАО "Ростелеком". Содержащиеся в указанных отзывах замечания и предложения к проекту акта приведены в прилагаемой к настоящему заключению сводной таблице результатов проведения публичных консультаций.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что процедуры проведения оценки регулирующего воздействия разработчиком соблюдены.

Вместе с тем по проекту акта имеются следующие замечания.

1. В соответствии с проектируемым пунктом 22 статьи 274 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) перерасчет налоговой базы (убытков) и суммы налога на прибыль организаций не производится за налоговый период, в котором были совершены ошибки (искажения), приводящие к завышению налоговой базы (уменьшению убытков) либо к излишней уплате суммы налога, если со дня истечения срока уплаты налога за соответствующий налоговый период прошло более трех лет.

Однако необходимо отметить, что пунктом 2 статьи 89.2 НК РФ установлено, что в рамках выездной налоговой проверки налогоплательщика-участника регионального инвестиционного проекта может быть проверен период, не превышающий пяти календарных лет, предшествующих году, в котором вынесено решение о проведении проверки.

В целях исключения случаев ущемления законных прав налогоплательщиков-участников региональных инвестиционных проектов на перерасчет налоговой базы (убытков) и суммы налога на прибыль организаций по результатам выездной налоговой проверки за налоговый период, в котором были совершены ошибки (искажения), приводящие к завышению налоговой базы (уменьшению убытков) либо излишней уплате суммы налога, считаем целесообразным дополнить проектируемый пункт 22 статьи 274 НК РФ нормой, предусматривающей в отношении случая, указанного в пункте 2 статьи 89.2 НК РФ, запрет на осуществление указанного перерасчета, если по истечение срока уплаты налога за соответствующий налоговый период прошло более пяти лет.

2. В соответствии с проектируемым пунктом 5 статьи 283 НК РФ в случае прекращения налогоплательщиком деятельности по причине реорганизации налогоплательщик-правопреемник вправе уменьшать налоговую базу по налогу на прибыль организаций в порядке и на условиях, которые предусмотрены указанной статьей НК РФ, на сумму убытков, полученных реорганизуемыми организациями до момента реорганизации.

При этом в случае прекращения налогоплательщиком деятельности по причине реорганизации в форме присоединения или слияния налогоплательщик-правопреемник вправе уменьшать налоговую базу только на сумму убытков, полученных присоединенной организацией в тех налоговых периодах, на 1-ое число которых налогоплательщик-правопреемник и реорганизуемые организации являлись взаимозависимыми.

Минэкономразвития России разделяет позицию участников публичных консультаций по проекту акта о необоснованности использования факта взаимозависимости организаций как единственного критерия для получения права на уменьшение налоговой базы по налогу на прибыль организаций на сумму убытков, полученных присоединенной (реорганизованной) организацией.

По информации, представленной разработчиком в сводном отчете, регулирование, предусматриваемое проектом акта, направлено на устранение злоупотреблений при исчислении налога на прибыль. При этом необходимо отметить, что, как правило, злоупотребления при исчислении налога на прибыль не являются целями реорганизаций организаций. Поэтому в случае принятия проекта акта могут пострадать интересы добросовестных организаций, участвующих в сделках по реорганизации в формах присоединения и слияния, например, в целях увеличения или сохранения доли рынка или повышения кредитоспособности.

Кроме того, сделки по реорганизации организаций в формах присоединения и слияния, в том числе с участием организаций, имеющих накопленный убыток на момент реорганизации, могут быть связаны со спецификой работы организаций в некоторых отраслях. Так, например, по информации Российского союза промышленников и предпринимателей, в настоящее время в добывающих отраслях промышленности распространено вложение инвесторами денежных средств в разведку и добычу полезных ископаемых до стадии защиты в ФБУ "Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых", причем срок реализации данных проектов составляет от 2 до 10 лет. Затем такие организации приобретаются крупными добывающими компаниями с их реорганизацией в формах присоединения или слияния. Соответственно, в случае принятия проекта акта убытки, накопленные организацией на стадии разведки полезных ископаемых, не смогут учитываться для уменьшения налоговой базы при исчислении налога на прибыль, что значительно снизит инвестиционную привлекательность разведки полезных ископаемых как отдельного вида предпринимательской деятельности.

Также, по мнению Ассоциации российских банков, введение в действие предлагаемого проектом акта регулирования негативно скажется на отечественной банковской системе. Одной из мер по предупреждению банкротства банков, предпринимаемых Банком России с целью поддержания стабильности банковской системы и защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов при наличии признаков неустойчивого финансового положения банков, является их санация (финансовое оздоровление). Результатом санации проблемных банков является улучшение качества активов, формирование резервов в достаточном размере, восстановление устойчивого финансового положения и реорганизация банка, в том числе в форме его присоединения к инвестору, принимавшему участие в финансовом оздоровлении банка.

Наиболее предпочтительной формой санации банка является привлечение частных инвесторов, готовых вложить средства, необходимые для восстановления деятельности проблемной кредитной организации и ее дальнейшего развития.

По состоянию на 1 августа 2016 г. из 30 банков, в отношении которых Государственной корпорацией "Агентство по страхованию вкладов" проводится финансовое оздоровление, санация 27 банков осуществляется с привлечением крупных частных инвесторов (ПАО "ВТБ", ПАО АКБ "Российский капитал", ПАО Банк "ФК Открытие", ПАО "Совкомбанк", ПАО "МКБ", ПАО "Бинбанк").

При этом очевидно, что, принимая участие в санации банков, инвесторы не преследуют цели использовать убыток реорганизуемых банков для извлечения необоснованной выгоды при исчислении и уплате налогов. Более того, такое участие порой влечет за собой для санаторов риск финансовых потерь в связи со значительным занижением скрытых проблем на балансах санируемых банков.

С учетом изложенного проектируемый пункт 5 статьи 283 Налогового кодекса Российской Федерации нуждается в доработке в части расширения перечня критериев, являющихся основанием для учета убытков присоединенной (реорганизуемой) организации при исчислении налоговой базы по налогу на прибыль.

3. Пунктом 4 статьи 3 проекта акта устанавливается, что положения проектируемого пункта 5 статьи 283 НК РФ применяются налогоплательщиками-правопреемниками, образованными в результате реорганизации в форме слияния начиная с 1 января 2017 года, а также налогоплательщиками-правопреемниками организаций, присоединенных к ним начиная с 1 января 2017 года.

Исходя из буквального толкования указанного положения проекта акта, налогоплательщики-правопреемники, образованные в результате реорганизации в форме слияния до 1 января 2017 года, а также налогоплательщики-правопреемники организаций, присоединенных к ним до 1 января 2017 года, не будут иметь права уменьшать налоговую базу по налогу на прибыль организаций на сумму убытков, полученных присоединенными (реорганизуемыми) организациями до момента реорганизации.

Соответственно, не ясно, чем обосновано решение о лишении указанных категорий налогоплательщиков-правопреемников права уменьшать налоговую базу по налогу на прибыль организаций на сумму убытков, полученных указанными организациями до момента реорганизации.

На основании изложенного в проект акта необходимо внести изменения, уточняющие, что к налогоплательщикам-правопреемникам, образованным в результате реорганизации в форме слияния до 1 января 2017 года, а также налогоплательщикам-правопреемникам организаций, присоединенных к ним до 1 января 2017 года, применяются положения абзацев 2 и 3 проектируемого пункта 5 статьи 283 НК РФ.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы, заявленной разработчиком, способом, предложенным проектом акта. Также в проекте акта присутствуют положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 6 л. в 1 экз.