Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (от 2.09.2016 г. N 26642-АВ/Д26и) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей"
(от 2.09.2016 г. N 26642-АВ/Д26и)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело поступивший от МЧС России (далее - разработчик) проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (далее - проект акта, законопроект соответственно) и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 00/03-20363/11-14/6-13-4).

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 14 по 29 ноября 2014 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок с 12 февраля по 14 марта 2015 г.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета основанием для разработки проекта акта являются решения, принятые по итогам заседания Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (раздел V протокола заседания от 29 августа 2014 г. N 12), а также поручение Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 4 апреля 2016 г. N ДМ-П9-24пр (пункт 16 протокола совещания).

Также стоит отметить, что законопроект был рассмотрен и поддержан Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по итогам проведенного в рамках профильного Комитета по обороне и безопасности "круглого стола" с привлечением заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и организаций горнодобывающей промышленности.

В выработанных по итогам данной работы рекомендациях, направленных письмом от 6 апреля 2016 г. N 2.3-09/240 в адрес Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.И. Матвиенко, отмечена необходимость скорейшей реализации данных мер нормативного регулирования.

Кроме того, дополнительно отмечаем, что разработчиком было организовано обсуждение законопроекта и иных мер нормативного регулирования в данной сфере с представителями горнодобывающих предприятий в рамках профильного Комитета по промышленной безопасности Российского союза промышленников и предпринимателей (далее - РСПП), по итогам которого письмом от 28 июля 2016 г. N 1229/05 законопроект также поддержан РСПП.

В соответствии с пунктом 1.7 сводного отчета регуляторным решением, представленным разработчиком в рассматриваемом проекте акта, является внесение изменений в Федеральный закон от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (далее - Федеральный закон N 151-ФЗ) в части закрепления на законодательном уровне норм, позволяющих реализовать функции по руководству деятельностью военизированных горноспасательных частей, предназначенных для горноспасательного обслуживания объектов ведения горных работ, посредством конкретизации исключительных полномочий органов государственной власти по созданию и формированию профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований (далее - ПАСС(Ф)) с закреплением данных полномочий за Правительством Российской Федерации по представлению МЧС России, а также закрепление на законодательном уровне полномочий Правительства Российской Федерации по установлению единых требований к качественным и количественным параметрам обеспечения ПАСС(Ф) в целях поддержания их в постоянной боевой готовности.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 9 по 15 августа 2016 г. Проект акта и перечень вопросов по нему были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, РСПП, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", а также в заинтересованные субъекты предпринимательской и иной экономической деятельности.

В результате проведения публичных консультаций поступили позиции РСПП, ПАО "ГМК "Норильский никель", АО "СУЭК", ООО "Распадская угольная компания", ПАО "Северсталь", ОАО "Белон", АО НК "РуссНефть", ООО "Агрохимбезопасность", в которых отмечена поддержка законопроекта в представленной редакции либо отсутствие замечаний и предложений.

Также поступили позиции ОАО "Сургутнефтегаз", ПАО АНК "Башнефть", ООО "Башнефть-Добыча", ПАО "Газпром", ПАО "Татнефть", в которых отмечены отдельные риски нефтедобывающих компаний при реализации законопроекта.

Кроме того, поступили замечания от АО "Промышленная Безопасность", АО ХК "СДС-Уголь", в соответствии с которыми в проектируемых проектом акта изменениях содержатся риски, способные привести к негативным последствиям для горнодобывающих предприятий.

Минэкономразвития России поддерживает необходимость совершенствования действующей системы горноспасательного обслуживания в Российской Федерации, при этом считает целесообразным по итогам подготовки настоящего заключения с учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений представить в отношении законопроекта следующую информацию о возможных рисках принятия законопроекта в представленной редакции.

1. Согласно пункту 2 статьи 7 Федерального закона N 151-ФЗ помимо федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации ПАСС(Ф) также создаются в организациях, занимающихся одним или несколькими видами деятельности, при осуществлении которых законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное наличие у организаций собственных аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований.

Так, например, согласно пункту 1 статьи 10 Федерального закона от 21 июля 1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ) организация, эксплуатирующая опасный производственный объект (далее - ОПО), обязана заключать с ПАСС(Ф) договоры на обслуживание, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом N 116-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, создавать собственные ПАСС(Ф), а также нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников.

Таким образом, на сегодняшний день, наряду с военизированными горноспасательными частями, находящимися в ведении МЧС России (далее - ВГСЧ) функционируют горноспасательные формирования, созданные частными учредителями.

Фактически, помимо государственных горноспасательных служб (ВГСЧ) на право ведения горноспасательных работ в настоящее время аттестовано порядка 14 частных ПАСС(Ф)*(1), с общей численностью порядка 1808 человек (приложение к настоящему заключению). Из них 8 ПАСС(Ф) созданы организациями, непосредственно эксплуатирующими объекты ведения горных работ, общей численностью 617 человек.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день государственный контроль (надзор) за деятельностью ПАСС(Ф), осуществляется посредством проведения федеральными органами исполнительной власти аттестации ПАСС(Ф) с выдачей свидетельства (разрешения) на право ведения аварийно-спасательных работ сроком на три года и соответствующей регистрацией*(2).

Вместе с тем в соответствии с пунктами 3.1 и 3.2 сводного отчета при описании проблемы и негативного эффекта, возникающего в связи с наличием данной проблемы, разработчиком указывается, что на сегодняшний день, в сфере горноспасательного обслуживания объектов ведения горных работ функционируют различные профессиональные аварийно-спасательные формирования, созданные различными частными учредителями. Деятельность данных формирований не подконтрольна МЧС России и, по сути, может контролироваться только аттестационными комиссиями отраслевых Министерств при проведении аттестации на право ведения горноспасательных работ. При этом, по мнению разработчика, помимо того, что указанные формирования создаются при отсутствии правовых оснований, количественный и качественный состав их сил и средств самостоятельно определяет учредитель организации, что делает данный инструмент контроля бессмысленным.

Из указанных пунктов сводного отчета следует вывод, что наряду с государственными горноспасательными службами (ВГСЧ), требования к которым детально регламентированы постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2012 г. N 45 "Об утверждении Положения о военизированных горноспасательных частях, находящихся в ведении Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" и нормативными правовыми актами, принятыми в его развитие, горноспасательное обслуживание также обеспечивается частными аварийно-спасательными формированиями, деятельность которых нормативно не регламентируется и соответственно никем не контролируется.

Таким образом, подпунктами "а" и "г" пункта 2 статьи 1 проекта акта разработчиком предлагается устранить неопределенность в порядке создания ПАСС(Ф), предназначенных для осуществления горноспасательных работ и установить, что ПАСС(Ф), осуществляющие горноспасательные работы, создаются решениями Правительства Российской Федерации в исключительном порядке по представлениям МЧС России, согласованным с федеральными органами исполнительной власти.

Как отмечается разработчиком в дополнительных материалах к законопроекту, в результате внесения предложенных изменений восстанавливается традиционная система горноспасательного обслуживания, при которой все горноспасательные формирования объединены в рамках единой системы военизированных горноспасательных частей, обеспечивая эффективное перераспределение и перегруппировку сил при возникновении крупномасштабных и сложных аварий на обслуживаемых объектах.

Однако, по мнению Минэкономразвития России, одним из возможных альтернативных вариантов решений существующей проблемы горноспасательного обслуживания предприятий горнорудной и строительной отрасли промышленности государственными и уже созданными частными горноспасательными ПАСС(Ф) может быть установление на законодательном уровне единых для всех ПАСС(Ф) обязательных квалификационных требований к организации и осуществлению деятельности в сфере аварийно-спасательного обслуживания организаций различных отраслей горнодобывающей промышленности и подземного строительства, в том числе требований к качественным и количественным параметрам ПАСС(Ф), а также передача функций по аттестации ПАСС(Ф) на право ведения горноспасательных работ аттестационным комиссиям, созданным МЧС России и закрепление за МЧС России полномочий по государственному контролю (надзору) за деятельностью ПАСС(Ф).

Вместе с тем в дополнительных материалах к проекту акта разработчиком отмечено, что реализация данного варианта требует существенно больших нормативных изменений, создания принципиально новой системы взаимодействия и управления силами и длительного периода адаптации, что, в условиях эффективно функционирующей системы ВГСЧ, и предпринятых государством мер по ее совершенствованию и развитию является, по мнению разработчика, нерациональным и рискованным.

1.1 Оценивая возможные последствия реализации предлагаемых разработчиком регуляторных решений, считаем необходимым учитывать следующие риски:

- потенциальная возможность возникновения социальной напряженности в регионах присутствия частных ПАСС(Ф), связанная с ликвидацией 6 частных горноспасательных ПАСС(Ф) и сокращением порядка 1191 работника данных организаций, в случае если данные специалисты не будут трудоустроены в организациях ВГСЧ;

- потенциальная возможность приостановки деятельности горнодобывающих организаций горнорудной промышленности, в случае несвоевременного создания и оснащения новых подразделений ВГСЧ;

- временные и материальные затраты по финансовому обеспечению процедуры ликвидации частных ПАСС(Ф), сокращению численности их работников и созданию материально-технической базы новых подразделений ВГСЧ (приобретение автотранспорта, аварийно-спасательных средств, средств защиты, строительство (аренда) зданий и сооружений);

- потенциальная возможность временного прекращения деятельности 8 ПАСС(Ф) (617 человек), созданных организациями, эксплуатирующими объекты ведения горных работ, связанная с возможной реорганизацией в связи с неопределенностью формулировок пункта 3 статьи 2 проекта акта в части создания на дату вступления в силу проекта акта в организациях горнорудной, горно-химической и атомной промышленности для выполнения горноспасательных работ на принадлежащих им объектах ведения горных работ ПАСС(Ф), так как не все указанные ПАСС(Ф) будут удовлетворять условиям, при которых их учредителем является организация, объекты которой они обслуживают.

- потенциальная возможность создания условий для избыточного административного давления на субъекты предпринимательской деятельности вследствие установления монополии на услуги горноспасательного обслуживания подведомственных МЧС России ПАСС(Ф) ВГСЧ.

С учетом изложенного, в целях недопущения возможных негативных последствий, Минэкономразвития России считает целесообразным доработать статью 2 законопроекта в части расширения круга ПАСС(Ф), которые вправе осуществлять горноспасательные работы с учетом требований пункта 4 статьи 1 законопроекта, а также в части предоставления возможности иным ПАСС(Ф), не соответствующим вновь вводимым требованиям осуществлять деятельность до окончания срока действия свидетельства об аттестации на право ведения горноспасательных работ.

Кроме того, считаем целесообразным положения пункта 2 статьи 2 проекта акта дополнить ссылкой на пункт 4 статьи 1 законопроекта с целью установления переходного периода на разработку и утверждение требований к ПАСС(Ф), а также порядка расчета стоимости обслуживания ПАСС(Ф).

1. Положения пункта 1 статьи 1 проекта акта не соответствуют заявленным целям разработки законопроекта (пункт 5.1 сводного отчета), так как кроме регулирования деятельности ПАСС(Ф), осуществляющих горноспасательные работы на объектах ведения горных работ, в тексте проекта акта содержатся определения других видов аварийно-спасательных работ, которые не относятся к предмету его регулирования.

1.2 Так, например, по мнению нефтегазодобывающих компаний определения противофонтанных работ и аварийно-спасательных работ, проектируемых представленной редакцией проекта акта и связанных с тушением пожаров не позволяют однозначно трактовать их понимание:

- в определении "противофонтанные работы" не учтены объекты подземного хранения газа и газового конденсата, при эксплуатации которых также возможно образование газонефтеводопроявлений, аварийных выбросов и открытых фонтанов.

Таким образом, с целью уточнения объектов, на которых может возникнуть необходимость проведения противофонтанных работ, абзац 5 пункта 1 статьи 1 проекта акта предлагаем изложить в следующей редакции:

"противофонтанные работы - аварийно-спасательные работы, направленные на спасение людей, материальных и культурных ценностей, защиту природной среды, предупреждение и ликвидацию газонефтеводопроявлений, неуправляемого истечения пластовых флюидов (открытых фонтанов) и грифонообразования на объектах бурения и добычи нефти, газа и газового конденсата и объектах подземного хранения газа и газового конденсата;"

1.3 Определение "аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров" (абзац 7 пункта 1 статьи 1 проекта акта), исключает проведение данного вида работ "на объектах бурения и добычи нефти, газа и газового конденсата".

В связи с этим в целях защиты указанных объектов аварийно-спасательными службами (формированиями), аттестованными на право ведения аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров, абзац 7 пункта 1 статьи 1 проекта акта предлагается изложить в следующей редакции:

"аварийно-спасательные работы, связанные с тушением пожаров - аварийно-спасательные работы, направленные на поиск и спасение людей, материальных и культурных ценностей, защиту природной среды при тушении пожаров на объектах и территориях за исключением пожаров в горных выработках на объектах ведения горных работ;".

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

При этом, в случае учета разработчиком указанных в настоящем заключении замечаний и предложений по доработке редакции законопроекта, положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в проекте акта не выявлены.

Приложение: на 4 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Источник: http://www.mchs.gov.ru/activities/Attestacija/Attestovannie_avarijno_spas atelnie_sluzh.

*(2) В соответствии с статьями 10 и 12 Федерального закона от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" и постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2011 г. N 1091 "О некоторых вопросах аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя".