Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников" (от 09.12.2016) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников"
(от 09.12.2016)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минкультуры России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Согласно информации, представленной в сводном отчете, разработчиком были проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в период с 11 марта по 11 апреля 2016 г., а также проекта акта и сводного отчета в период с 23 августа по 19 сентября 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта 02/04/03-16/00046940).

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России провело публичные консультации в отношении проекта акта с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности, по результатам которых был получен ответ от Ассоциации гидов-переводчиков, экскурсоводов и турменеджеров, поддержавшей принятие проекта акта в представленной редакции.

Как отмечает разработчик, предлагаемое проектом акта регулирование направлено на повышение защиты интересов потребителей туристских услуг, упорядочение деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков, инструкторов-проводников, обеспечение безопасности туристов при прохождении туристских маршрутов повышенной опасности, создание прозрачного и контролируемого рынка экскурсионных услуг, формирование позитивного имиджа Российской Федерации как страны, благоприятной и безопасной для туризма и отдыха.

Обращаем внимание на следующие замечания к положениям проекта акта.

1. Положениями проекта акта, в частности, Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 132-ФЗ) дополняется статьями 4.3 и 4.4, определяющими условия оказания услуг экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков на туристских маршрутах, а также условия оказания услуг инструкторов-проводников при прохождении туристских маршрутов, требующих сопровождение инструктором-проводником. Одним из таких условий определяется наличие дополнительного профессионального образования в области, соответствующей профилю деятельности.

Согласно информации сводного отчета средняя численность экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников составляет около 9,1 тысяч человек.

Вместе с тем информации относительно возможности получения дополнительного профессионального образования указанным количеством экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников разработчиком не представлено, в связи с чем остается неясным количество образовательных организаций, способных предоставить возможность получения требуемого дополнительного профессионального образования, а также их территориальное расположение относительно субъектов Российской Федерации.

Кроме того, остается неясным характер такого дополнительного профессионального образования, его объем, а также приблизительная стоимость, не ясно также, что подразумевается под "областью, соответствующей профилю деятельности".

Следует отметить, что проектируемым регулированием устанавливается административная ответственность за осуществление деятельности экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников без получения аттестата.

Учитывая значительное число участников отношений, интересы которых будут затронуты предлагаемым регулированием, а также установление проектом акта административной ответственности за нарушение проектируемых требований, обращаем внимание на необходимость всестороннего анализа возможного объема финансовых затрат, а также анализа наличия необходимых ресурсов для возможности соответствия устанавливаемым проектом акта требованиям.

2. Проектируемым регулированием предлагается наделить органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по аттестации экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков, а также полномочиями по организации и осуществлению регионального государственного надзора за деятельностью экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников. Устанавливается, что аттестация инструкторов-проводников будет осуществляться организациями, аккредитованными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

При этом реализация новых полномочий, как отмечает разработчик, будет осуществляться в пределах установленной штатной численности и бюджетных ассигнований органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, учитывая значительный масштаб вводимого проектом акта регулирования, реализация новых полномочий в пределах установленной штатной численности и бюджетных ассигнований органов государственной власти субъектов Российской Федерации может быть затруднена.

Полагаем необходимым разработчику дополнительно проанализировать вопрос изменения трудозатрат и потребностей органов государственной власти субъектов Российской Федерации в иных ресурсах в связи с возникновением новых функций, полномочий, обязанностей и прав, вводимых проектом акта.

3. Согласно проектируемому регулированию экскурсоводы (гиды), гиды-переводчики, оказывающие услуги на туристских маршрутах на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а также инструкторы-проводники, оказывающие услуги при прохождении туристских маршрутов, требующих сопровождение инструктором-проводником, для подтверждения уровня квалификации обязаны проходить аттестацию один раз в пять лет.

Остается неясным, чем обусловлена такая периодичность прохождения аттестации.

Обращаем внимание, что согласно пункту 6 проектируемой статьи 4.3 Закона N 132-ФЗ аттестат экскурсовода (гида) или гида-переводчика, оказывающего услуги на туристских маршрутах, выданный органом государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере туризма, подтверждает уровень квалификации и позволяет оказывать услуги экскурсоводов (гидов) или гидов-переводчиков на туристских маршрутах на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 6 проектируемой статьи 4.4 Закона N 132-ФЗ аттестат инструктора-проводника, оказывающего услуги при прохождении туристских маршрутов, требующих сопровождение инструктором-проводником, подтверждает уровень квалификации и позволяет оказывать на территории Российской Федерации услуги инструктора-проводника при прохождении туристских маршрутов, требующих сопровождение инструктором-проводником, относящихся к виду туристских маршрутов и соответствующих категории сложности туристских маршрутов, указанных в таком аттестате.

Представляется необоснованной необходимость в обучении и подтверждении квалификации один раз в 5 лет специалисту, уже получившему такую аттестацию, и, соответственно, подтвердившему уровень квалификации, и не поменявшему территорию субъекта Российской Федерации, на которой он оказывает услуги.

Кроме того, в связи с проектируемой обязанностью возникает обязанность нести соответствующие финансовые затраты на получение дополнительного профессионального образования каждые пять лет, при этом как отмечалось в пункте 1 настоящего заключения характер такого дополнительного профессионального образования, его объем, а также приблизительная стоимость остаются неясными.

На основании изложенного полагаем проектируемую периодичность прохождения аттестации избыточной и необоснованной.

4. Положениями проекта акта предлагается дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) статьей 14.51.1, устанавливающей административную ответственность за нарушение требований законодательства Российской Федерации при оказании услуг экскурсоводов (гидов) на туристских маршрутах, гидов-переводчиков на туристских маршрутах, инструкторов-проводников при прохождении туристских маршрутов, требующих сопровождение инструктором- проводником.

Обращаем внимание на проектируемые размеры административных штрафов для юридических лиц - от ста тысяч рублей до пятисот тысяч рублей за нарушение требований законодательства Российской Федерации при оказании услуг экскурсоводов (гидов) на туристских маршрутах, гидов-переводчиков на туристских маршрутах; от двухсот тысяч рублей до шестисот тысяч рублей за нарушение требований законодательства Российской Федерации при оказании услуг инструкторов-проводников при прохождении туристских маршрутов, требующих сопровождение инструктором-проводником.

Представляется, что проектируемые размеры административных штрафов для юридических лиц несоразмерны характеру и последствиям наказуемого деяния.

Обращаем внимание, что в соответствии со статьей 14.4 КоАП "Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных законодательством Российской Федерации требований" предусматривает штрафные санкции в 10 раз меньше по сравнению с проектируемыми.

5. Кроме того, согласно конструкции проектируемой статьи 14.51.1 КоАП к административной ответственности могут быть привлечены также и граждане, оказывающие экскурсионные услуги:

"Оказание услуг экскурсовода (гида) или гида-переводчика на туристских маршрутах на территории соответствующего субъекта Российской Федерации лицом, не имеющим соответствующего аттестата экскурсовода (гида) или гида-переводчика, оказывающего услуги на туристских маршрутах, полученного по результатам аттестации в соответствии с законодательством Российской Федерации о туристской деятельности, если такая аттестация в соответствии с федеральным законом обязательна, а равно привлечение такого лица к оказанию услуг экскурсовода (гида) или гида-переводчика на туристских маршрутах, влечёт предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до двадцати тысяч рублей,

Оказание услуг инструктора-проводника при прохождении туристских маршрутов. требующих сопровождение инструктором-проводником, лицом, не имеющим соответствующего аттестата инструктора-проводника при прохождении туристских маршрутов, требующих сопровождение инструктором-проводником, полученного по результатам аттестации в соответствии с законодательством Российской Федерации о туристской деятельности, а равно привлечение такого лица к оказанию услуг инструкторов-проводников при прохождении туристских маршрутов, требующих сопровождение инструктором-проводником, влечёт наложение административного штрафа на граждан от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей".

Следует отметить, что цель проекта акта - урегулирование деятельности экскурсоводов (гидов) и гидов-переводчиков, состоящих в трудовых отношениях с организациями, предоставляющими услуги экскурсоводов (гидов) или гидов-переводчиков либо являющимися индивидуальными предпринимателями, основным видом деятельности которых является оказание услуг экскурсоводов (гидов) или гидов-переводчиков, а также инструкторов-проводников, состоящими в трудовых отношениях с организациями, предоставляющими услуги инструкторов-проводников.

Вместе с тем согласно проектируемой статье 14.51.1 КоАП под административную ответственность могут попасть граждане, не состоящие в трудовых отношениях с указанными организациями, но проводящие тематические экскурсии в рамках культурно-досуговых мероприятий, архитектурных прогулок, исторических и литературных вечеров, основной целью которых не является извлечение прибыли.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным предусмотреть ответственность организаций, предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков либо индивидуальных предпринимателей, основным видом деятельности которых является оказание услуг экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков, а также организаций, предоставляющих услуги инструкторов-проводников, за оказание соответствующих услуг без аттестации экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков, а также инструкторов-проводников, с которыми они состоят в трудовых отношениях.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.