Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части лесовосстановления и лесоразведения" (от 14.12.2016 г. 38472-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статью 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан на основании поручения Правительства Российской Федерации от 1 августа 2016 г. N АХ-П9-4595 в целях совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере лесовосстановления и лесоразведения.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 25 июля 2016 г. по 16 августа 2016 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 16 августа 2015 г. по 17 октября 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru, ID проекта акта 02/04/07-16/00050986.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета действие проекта акта будет распространяться на государственные бюджетные автономные учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений и указанные в статье 19 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) (900 ед.), лица, использующие леса в соответствии со статьями 43-46 ЛК РФ, осуществляющие рубку лесных насаждений (5120 ед.), лица, использующие леса на основании договоров постоянного бессрочного пользования и безвозмездного пользования (322 ед.), лица, по инициативе которых осуществляется перевод земель лесного фонда в земли иных категорий (60 ед.), органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия в области лесных отношений в соответствии со статьей 83 ЛК РФ (81 ед.).

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 25 ноября 2016 года по 2 декабря 2016 года. В рамках публичных консультаций поступили позиции Министерства лесного хозяйства Рязанской области, Министерства природных ресурсов Краснодарского края, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия, Департамента лесного комплекса Кемеровской области, Комитета Республики Ингушетия по лесному хозяйству, Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края, Министерства лесного хозяйства Калужской области, Комитета лесного хозяйства Волгоградской области, Департамента Смоленской области по охране, контролю и регулированию использования лесного хозяйства, объектов животного мира и среды их обитания, Минприроды Чувашии, Департамента природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа, Управления лесами Орловской области, Министерства природных ресурсов и экологии Мурманской области, Министерства лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области, ФБУ "Российский центр защиты леса", Министерства лесного хозяйства Тверской области, Министерства лесного комплекса Иркутской области, ПАО "Газпром нефть", Управления лесами Правительства Хабаровского края, Департамента лесного хозяйства Томской области, Главного управления лесного хозяйства Омской области, Департамента промышленной и сельскохозяйственной политики Чукотского автономного округа, Управления лесами Тамбовской области, Министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия, Департамента лесного хозяйства Костромской области, Министерства лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области, Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области.

Большинство замечаний и предложений участников публичных консультаций учтены в настоящем заключении. Остальные позиции приведены в приложении N 1 к настоящему заключению.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, а также поступивших предложений в ходе проведения публичных консультаций Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний.

1. Согласно предлагаемой проектом акта части 2 статьи 62 ЛК РФ на лесных участках, предоставленных в аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование, лесовосстановление осуществляется лицами, использующими леса, на основании проекта освоения лесов, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 62 ЛК РФ.

В рамках проведения публичных консультаций по проекту акта поступили позиции Министерства лесного комплекса Иркутской области, Управления лесами Орловской области, согласно которым установление обязательства по составлению проектов освоения лесов для всех категорий лиц, которым лесные участки предоставлены в безвозмездное пользование (в случае предоставления участков гражданам в целях осуществления ими сельскохозяйственной деятельности, в том числе пчеловодства для собственных нужд) нецелесообразно.

Согласно позиции Управления лесами Орловской области, поскольку лесные участки предоставляются в аренду не только для заготовки древесины, но и для ведения сельского хозяйства, для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, то обязывать, например, пчеловода или охотника проводить лесовосстановление необоснованно. Содержание штата лесников для субъектов малого и среднего предпринимательства является дополнительной, существенной финансовой нагрузкой. Более того, в проекте освоения лесов (таблицы 40-42), требования к которому утверждены приказом Рослесхоза от 29 февраля 2012 г. N 69 "Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки", меры по лесовосстановлению для указанных категорий не предусмотрены.

Считаем необходимым дифференцированно подойти к определению случаев использования лесов в части лесовосстановления исключительно в соответствии с проектом освоения лесов, а также случаев, в которых составление указанного проекта нецелесообразно, и предусмотреть соответствующие изменения в статью 88 ЛК РФ.

Кроме того, в соответствии с позицией Министерства природных ресурсов и экологии Мурманской области возможна ситуация, при которой лесопользователь будет готов выполнить работы по лесовосстановлению и лесоразведению в натуральном виде, а субъект Российской Федерации не будет обладать соответствующими площадями.

2. Принятие проекта акта повлечет возложение дополнительного обременения на хозяйствующих субъектов, проводящих работы, связанные с пользованием недрами, строительством и эксплуатацией линейных объектов на территории лесного фонда.

В соответствии с частью 1 статьи 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Согласно частям 2-3 статьи 20 ЛК РФ право собственности на древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43-46 ЛК РФ, принадлежит Российской Федерации. Порядок реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43-46 ЛК РФ, устанавливается постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2009 г. N 604 "О реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43 - 46 Лесного кодекса Российской Федерации" (далее - Правила реализации древесины).

Согласно Правилам реализации древесины Росимущество размещает извещение о проведении аукциона по продаже древесины в периодической печати и на своем официальном сайте. При этом согласно пункту 26 Правил реализации древесины средства от реализации древесины подлежат зачислению в установленном порядке в доход федерального бюджета.

Кроме того, согласно части 6 статьи 21 ЛК РФ земли, которые использовались для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, подлежат рекультивации. В соответствии с частью 2 статьи 13 ЛК РФ объекты лесной инфраструктуры, в случае отсутствия необходимости их использования, подлежат сносу, а земли, на которых они располагались, - рекультивации.

Согласно части 5 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

Согласно информации, полученной от Департамента лесного хозяйства Томской области, в настоящее время арендаторы, осуществляющие деятельность в соответствии со статьями 43 - 46 ЛК РФ, как правило, дополнительно заключают договоры аренды с целью заготовки древесины на арендованных ими же лесных участках, предоставленных им в соответствии со статьями 43-46 ЛК РФ. Таким образом, вырубленная древесина является собственностью лесопользователей, использующих ее, к примеру, для устройства зимних дорог (зимников) и укрепления площадок под скважинами.

Природные условия Томской области, Западной и Восточной Сибири (заболоченность местности, труднодоступность и удаленность значительной части лесных ресурсов от магистральных путей сообщения) не позволяют эффективно реализовывать древесину, полученную при использовании лесов на основании статей 43-46 ЛК РФ, поскольку стоимость вывоза древесины часто превышает ее рыночную цену.

В случае введения предлагаемого проектом акта регулирования существует риск того, что лесопользователи с целью оптимизации своих затрат перестанут выкупать заготовленную ими древесину. Следовательно, государство может понести убытки ввиду невозможности своевременной реализации древесины и последующей ее порчи и гибели.

Таким образом, в проекте акта к уже существующим обязанностям (по отчуждению древесины, вырубленной при использовании лесов в соответствии со статьями 43-46 ЛК РФ, перечислению денежных средств от продажи указанной древесины в бюджет Российской Федерации и проведению рекультивации земель) добавляется обязанность по лесовосстановлению государственного имущества или уплаты соответствующих размеров денежных средств.

Предлагаемый проектом акта механизм представляет собой по факту вменение лицам, использующим леса в соответствии со статьями 43-46 ЛК РФ, дополнительных финансовых затрат.

В частности, Министерством лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области проведен расчет расходов субъектов хозяйственной деятельности на исполнение вводимых проектом акта требований по лесовосстановлению или уплате денежных средств за вырубленный лес. Так, из расчета площади, предоставленной в Сахалинской области в аренду в соответствии со статьями 43-45 ЛК РФ (21,4 тыс. га), и максимальной стоимости единицы работ искусственного лесовосстановления, подготовки почвы под лесные культуры*(1), объем дополнительных расходов субъектов хозяйственной деятельности на вводимые проектом акта требования только в Сахалинской области составит 1,8 млрд. рублей.

По мнению указанного участника, рациональным представляется подход, при котором финансирование работ по лесовосстановлению производится из бюджетных источников за счет средств, полученных в результате реализации древесины. При этом для лесопользователей может быть установлен диспозитивный принцип регулирования: либо оплата вырубленной древесины, либо лесовосстановление. Указанный подход может позволить существенно снизить срок получения древесины в собственность лицами, использующими лесной участок, при необходимости использования древесины для своих нужд.

Согласно практике предоставления лесных участков в соответствии со статьями 43-46 ЛК РФ в некоторых случаях в пользование могут быть переданы участки в виде освобожденных земель из-под вырубок прошлых лет, прогалин, пустырей, составляющих фонд лесовосстановления.

С учетом изложенного считаем целесообразным часть 4 статьи 62 ЛК РФ дополнить после слов "равной площади вырубленных лесных насаждений" словами "а также переданного фонда лесовосстановления".

3. Проблема, указанная разработчиком в сводном отчете, для лесного фонда на территории Чукотского автономного округа неактуальна. В частности, в соответствии с Лесным планом Чукотского автономного округа защитные мероприятия по лесовосстановлению на территории Чукотского автономного округа не ведутся по причине их неэффективности и нецелесообразности ввиду суровости климатических условий и угрозы эрозийных последствий почвы.

С учетом изложенного считаем необходимым дополнить статью 2 проекта акта положением о возможности компенсации в денежной форме лесовосстановительных мероприятий при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий.

4. В части 10 статьи 1 проекта акта предложено внести изменения в недействующую редакцию части 2 статьи 74.1 ЛК РФ.

5. В предлагаемой проектом акта части 1.1. статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" содержатся слова "определенных статьей 23 настоящего Кодекса, которые необходимо заменить на слова "определенных статьей 23 Лесного Кодекса".

Кроме того, указанная редакция части 11 статьи 11 Закона N 172-ФЗ вводит новую для предпринимателей обязанность, исполнение которой, по их мнению, может быть не всегда целесообразно, поскольку практика показывает, что лесовосстановительные мероприятия, осуществляемые неспециализированными организациями, являются малоэффективными.

В частности, на территории Томской области леса обладают высоким естественным восстановлением, площадь земель лесного фонда составляет 91% от площади области. В связи с этим не всегда возможно и целесообразно выполнение именно лесовосстановительных мероприятий, вместо, например, мероприятий, направленных на предупреждение лесных пожаров.

С учетом изложенного считаем целесообразным разработчику рекомендовать проработку вопроса о включении в проект акта нормы, направленной на установление возможности осуществления компенсационных выплат за выбывшие из оборота лесные насаждения в связи с произведенным переводом земель из одной категории в другую.

6. Пунктом 5 статьи 1 проекта акта предлагается дополнить ЛК РФ статьей 64.2. Частью 1 указанной статьи установливается обязанность уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не реже одного раза в полугодие размещать на официальном сайте аналитическую информацию о площадях, на которых возможно лесовосстановление (лесоразведение), о площадях, на которых планируется и выполнено лесовосстановление (лесоразведение). При этом не учтено, что такая информация должна основываться на данных отчетов, большинство из которых предоставляются один раз в год.

С учетом изложенного считаем целесообразным дополнительно проанализировать возможность размещения указанной информации не реже двух раз в год.

7. С учетом необходимости разработки и принятия ряда подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для реализации проекта акта, считаем необходимым предусмотреть переходный период вступления в силу проекта акта не менее одного года.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Утверждена Министерством лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области для расчета неустоек за ненадлежащее исполнение условий договоров аренды (37373,44 рубля, 17742,08 рубля соответственно).