Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства здравоохранения РФ "Об утверждении Порядка проведения медицинских осмотров работников, занятых на подземных работах в начале рабочего дня (смены), а также в течение и (или) в конце рабочего дня (смены)" (от 27.12.2016 г. N 40257-СШ/Д26и)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело поступивший от Минздрава России (далее - разработчик) проект приказа Минздрава России "Об утверждении порядка проведения медицинских осмотров в начале рабочего дня (смены), а также в течение и (или) в конце рабочего дня (смены) работников, занятых на подземных работах" (далее соответственно - проект акта, проект Порядка) и сообщает следующее.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/05-16/00049306).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 31 мая по 21 июня 2016 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок с 30 сентября по 27 октября 2016 года.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Рассматриваемым проектом акта предлагается утвердить порядок проведения медицинских осмотров работников, занятых на подземных работах, устанавливающий единые для Российской Федерации принципы проведения ежедневных (в начале рабочего дня (смены), а также в течение и (или) в конце рабочего дня (смены) медицинских осмотров работников, занятых на подземных работах.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 8 по 20 декабря 2016 года. Проект акта и перечень вопросов по нему были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации (далее - ТПП РФ), Российский союз промышленников и предпринимателей (далее - РСПП), Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "Опора России", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", а также в заинтересованные субъекты предпринимательской и иной экономической деятельности.

В результате проведения публичных консультаций поступили позиции ТПП РФ, РСПП, ВГУП "ВГСЧ", АО "НЦ ВостНИИ", Объединения работодателей угольной промышленности, Союза работодателей атомной промышленности, энергетики и науки России, ПАО "Северсталь", ПК АО СУЭК, АО ХК "СДС-Уголь", АО "УК "Северный Кузбасс", ПАО "Южный Кузбасс", ООО "Распадская угольная компания", ОАО "Белон", а также ООО "УК "Мечел-Майнинг", ряд из которых указывают на наличие в проектируемом проектом акта Порядке рисков, которые могут привести к негативным последствиям для участников рынка твердых полезных ископаемых.

По итогам подготовки настоящего заключения с учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений Минэкономразвития России считает целесообразным представить в отношении проекта акта следующую информацию о возможных рисках принятия проекта акта в представленной редакции.

1. Согласно статье 330.3 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) порядок проведения медицинских осмотров работников, занятых на подземных работах, в начале рабочего дня (смены), а также в течение и (или) в конце рабочего дня (смены) (далее - действующий Порядок) устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

На сегодняшний день действующий Порядок установлен приложением к приказу Минздрава России от 15 декабря 2014 г. N 835н "Об утверждении Порядка проведения предсменных, предрейсовых и послесменных, послерейсовых медицинских осмотров"*(1) (далее - приказ Минздрава России N 835н), согласно пункту 2 которого предсменные, предрейсовые и послесменные, послерейсовые медицинские осмотры проводятся в отношении отдельных категорий работников в случаях, установленных Трудовым кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В соответствии со сноской 1 к вышеназванному пункту к указанным случаям отнесены, в том числе случаи, предусмотренные статьей 213 ТК РФ, а именно работники, занятые на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (в том числе на подземных работах).

Таким образом, действующее регулирование в обозначенной сфере уже распространяется на категорию работников, занятых на подземных работах, следовательно, считаем целесообразным обратить внимание разработчика на то, что проектируемыми положениями не предусматривается изменение норм действующего Порядка, что впоследствии, в случае утверждения проекта акта, может привести к дублированию требований проведения медицинских осмотров работников, занятых на подземных работах.

Кроме того, дополнительно отмечаем, что поскольку проектируемые нормы проекта акта полностью аналогичны уже действующему регулированию (действующему Порядку), Минэкономразвития России считает необходимым рекомендовать разработчику рассмотреть вопрос о целесообразности дальнейшей разработки проекта акта, либо о необходимости внесения соответствующих изменений в приказ Минздрава России N 835н в части исключения из сферы его регулирования проведение медицинских осмотров в начале рабочего дня (смены), а также в течение и (или) в конце рабочего дня (смены) работников, занятых на подземных работах.

Обращаем внимание разработчика на то, что в соответствии с положениями статьи 213 ТК РФ нормативными правовыми актами Российской Федерации для отдельных категорий работников могут устанавливаться обязательные медицинские осмотры в течение и (или) в конце рабочего дня (смены), следовательно, их установление проектом акта, а также неопределенность механизма их проведения требуют уточнения и дополнительного обоснования.

2. Согласно пункту 4.1 сводного отчета целью предлагаемого регулирования является динамическое наблюдение за состоянием здоровья работников, своевременного выявления заболеваний, начальных форм профессиональных заболеваний, ранних признаков воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов на состояние здоровья работников, формирование групп риска по развитию профессиональных заболеваний.

Вместе с тем принятие проекта акта в представленной редакции не позволит достичь разработчику заявленных в сводном отчете целей (выявления признаков воздействия вредных производственных факторов), поскольку:

- во-первых, до настоящего времени отсутствуют четкие критерии понятия "признаки воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов на состояние здоровья работника";

- во-вторых, "выявление признаков воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов на состояние здоровья работников" относится к компетенции врача-профпатолога. Тогда как в соответствии с приказом Минздрава России от 13 ноября 2012 г. N 911н "Об утверждении порядка оказания медицинской помощи при острых и хронических профессиональных заболеваниях" в штатном расписании здравпункта, должность врача-профпатолога не предусмотрена, а средний медицинский персонал, как правило, проводящий указанные осмотры, не имеет специальной подготовки по профпатологии.

2.1 Согласно пункту 4 проекта Порядка медицинские осмотры работников в начале рабочего дня (смены) проводятся в целях выявления признаков воздействия вредных производственных факторов, состояний и заболеваний, препятствующих выполнению трудовых обязанностей, в том числе алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и остаточных явлений такого опьянения*(2).

Вместе с тем считаем не корректным проводить оценку влияния вредных производственных факторов до начала работ (в начале рабочего дня (смены). Оценить влияние производственных факторов возможно только после их воздействия на работника, то есть в конце рабочего дня (смены). При этом считаем, что измерения (исследования) должны соответствовать выявленному и подтвержденному результатами специальной оценки условий труда вредному фактору.

Одной из целей обязательного медицинского (периодического) осмотра, проводимого в соответствии с приказом Минздрава России от 12 апреля 2011 г. N 302н "Об утверждении перечней вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда", является "выявление заболеваний, начальных форм профессиональных заболеваний, ранних признаков воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов на состояние здоровья работников".

В данном случае признаки воздействия вредных факторов, выявляются врачебной комиссией, возглавляемой профпатологом, на основании результатов клинических и специальных инструментальных исследований, заключений нескольких специалистов.

Вместо этого, представленный на рассмотрение проект акта, признаки воздействия вредных факторов, а также признаки профессиональных заболеваний (пункт 11 проекта Порядка) рекомендует выявлять медицинским работникам, в том числе со средним медицинским образованием, не имеющим подготовки по профпатологии, на основе сбора жалоб, визуального осмотра, осмотра видимых слизистых и кожных покровов, общей термометрии, измерения артериального давления на периферических артериях, исследования пульса.

Таким образом, разработчик, руководствуясь формулировкой статьи 46 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", осознано предлагает утвердить обязательные для исполнения требования в части выявления признаков воздействия вредных производственных факторов, при проведении медицинских осмотров работников в начале рабочего дня (смены), трудно выполнимые на практике, что представляется нежелательным и требует иного подхода к решению данной проблемы.

3. Пункт 8 проекта Порядка устанавливает объем инструментальных методов исследования при проведении медицинского осмотра работников, занятых на подземных работах, в начале рабочего дня (смены), а также в течение и (или) в конце рабочего дня (смены), такие как, например, визуальный осмотр, общая термометрия, измерение артериального давления, выявление состояния алкогольного опьянения.

Пункт 12 проекта Порядка определяет перечень сведений о результатах проведенных медицинских осмотров работников, которые вносятся в журнал регистрации медицинских осмотров работников.

Вместе с тем по информации, предоставленной участниками публичных консультаций, выполнить на практике медицинские осмотры в начале рабочего дня (смены), а также в течение и (или) в конце рабочего дня (смены) в предлагаемом объеме (сбор жалоб, визуальный осмотр, осмотр видимых слизистых и кожных покровов, общая термометрия, измерение артериального давления на периферических артериях, исследование пульса) потребует от работодателей увеличение штата медицинских работников, закупку дополнительного медицинского оборудования, а также увеличение времени медицинского осмотра.

Проведенные на некоторых предприятиях АО "Сибирская Угольная Энергетическая Компания" хронометражи медицинских осмотров в предлагаемом в проекте Порядка объеме исследований показали, что на осмотр одного работника необходимо от 11 до 13 минут.

При наличии у работника медицинских противопоказаний протяженность медицинского осмотра существенно увеличится за счет времени оказания медицинской помощи и заполнения соответствующей документации.

Учитывая, что в зависимости от предприятия количество работников, занятых на подземных работах в одной смене составляет от 150 до 350 человек, продолжительность медицинского осмотра составит от 14 до 38 часов (в расчете на двух медицинских работников). Таким образом, для проведения обследования всех работников в разумный срок (в течение 30 минут перед началом смены) работодателю потребуется привлечь от 55 до 152 человек медицинского персонала, что представляется мерой избыточной и не может быть поддержано в связи с дополнительными необоснованными издержками.

Одновременно на работодателя будет возложена обязанность по оплате труда дополнительно привлекаемого медицинского персонала, обеспечению помещением и оснащению необходимым медицинским оборудованием. Кроме того, необходимо отметить, что в ряде населенных пунктов количество медицинских работников на рынке труда ограничено.

На основании изложенного, а также в целях исключения из проекта Порядка сложно исполнимых на практике и избыточных обязанностей, способствующих образованию необоснованных расходов, считаем целесообразным предложить разработчику изложить подпункт 1 пункта 8 проекта Порядка в следующей редакции:

"1) сбор жалоб, визуальный осмотр, осмотр видимых слизистых и кожного покрова, при наличии жалоб работника или в случае, если он относится к группе риска по результатам периодических медицинских осмотров, общая термометрия, измерение артериального давления на периферических артериях или исследование пульса;".

3.1 Также разработчику предлагается рассмотреть возможность применения альтернативного, дифференцированного варианта проведения медицинских осмотров в начале рабочего дня (смены) в соответствии с группой здоровья работника, определенной по результатам периодического медицинского осмотра.

Для работников из группы практически здоровых объем медицинского осмотра в начале рабочего дня (смены) включает: сбор жалоб, визуальный осмотр, экспресс - тесты на установление факта употребления алкоголя и других психоактивных, в том числе наркотических веществ.

Для работников из группы риска по сердечно-сосудистой патологии объем медицинского осмотра в начале рабочего дня (смены) включает: сбор жалоб, визуальный осмотр, измерение артериального давления на периферических артериях, исследование пульса, экспресс - тесты на установление факта употребления алкоголя и других психоактивных, в том числе наркотических веществ.

Медицинские осмотры работников, в течение и (или) в конце рабочего дня (смены), предлагается проводить по обращаемости и (или) по направлению руководителя производственного подразделения. Объем медицинского осмотра в данных случаях должен соответствовать медицинским показаниям.

4. Абзац третий пункта 1 проекта Порядка после слова "работников" дополнить словами "занятых на подземных работах" в соответствии со статьей 330.3 ТК РФ.

5. Абзац пятый пункта 8 проекта Порядка после слов "уведомляет об этом работодателя" дополнить словами "или его уполномоченного представителя" по аналогии с пунктом 15 проекта Порядка.

6. Согласно пункту 9 проекта Порядка в случае регистрации у работника отклонения величины артериального давления или частоты пульса от нормативных значений проводится повторное исследование (не более двух раз с интервалом не менее 20 минут).

Считаем необходимым рекомендовать разработчику указать диапазон параметров артериального давления или частоты пульса, при отклонении от которых следует проводить повторные исследования.

7. Согласно пункту 13 проекта Порядка журналы ведутся на бумажном носителе, страницы которого должны быть прошнурованы, пронумерованы, скреплены печатью организации, и (или) на электронном носителе с учетом требований законодательства о персональных данных и обязательной возможностью распечатки страницы. В случае ведения журналов в электронном виде внесенные в них сведения заверяются усиленной квалифицированной электронной подписью.

Представляется необходимым союз "и" исключить из представленной редакции проекта Порядка, оставив только "или" в целях исключения установления дублирующих требований ведения журналов.

8. В пункте 16 проекта Порядка необходимо внести изменения в части выдачи работнику справки (направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения). В случае проведения медицинского осмотра специализированной организацией следует учитывать, что справку выдает организация, проводившая медицинский осмотр, а направление на медицинское освидетельствование на состояние алкогольного опьянения выдается от имени предприятия направляющего работника на медицинский осмотр.

Таким образом, представляется необходимым разделить понятия "справка" и "направление".

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Зарегистрирован в Минюсте России 16 апреля 2015 г. N 36866.

*(2) В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 46 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".