Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с внедрением риск-ориентированного подхода при организации федерального государственного транспортного надзора в части государственного надзора в области перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом" (от 10.03.2017) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с внедрением риск-ориентированного подхода при организации федерального государственного транспортного надзора в части государственного надзора в области перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом"
(от 10.03.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования лицензирования деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/projects#npa=56206.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 21 октября по 3 ноября 2016 г., а также текста проекта акта и сводного отчета в срок с 15 ноября 2016 г. по 16 января 2017 года.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской деятельности в срок с 15 февраля по 22 февраля 2017 года. В ходе публичных консультаций были получены отзывы от Российского автотранспортного союза, ОАО "Сургутнефтегаз", Карачуна С.М.

По итогам рассмотрения проекта акта в рамках подготовки настоящего заключения могут быть представлены следующие замечания в отношении положений проекта акта и рисков реализации на практике предлагаемого регулирования.

1. Разработчиком не представлено достаточного обоснования необходимости введения лицензирования перевозок по заказам и для собственных нужд.

1.1. В соответствии с пунктом 1.4 сводного отчета проблемой, на решение которой направлено предлагаемое регулирование, является тот факт, что положения статьи 11.14.2 "Нарушение правил перевозок пассажиров и багажа по заказу" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее ? КоАП) не позволяют в полной мере пресечь незаконные регулярные перевозки пассажиров, выполняемые под видом заказных и для собственных нужд.

Кроме того, в пояснительной записке к проекту акта указано, что перевозчики во избежание исполнения лицензионных требований, предусмотренных Положением о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 г. N 280 (далее - Положение о лицензировании), подают заявления об аннулировании действия лицензии и переходят к осуществлению, по сути, регулярных перевозок под видом заказных.

При этом лицензионные требования Положения о лицензировании во многих случаях дублируют требования, установленные статьей 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон N 196-ФЗ), выполнение которых обязательно для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств. Кроме того, подпункт "з" пункта 4 Положения о лицензировании устанавливает в качестве лицензионного требования исполнение норм статьи 20 Федерального закона N 196-ФЗ.

Фактически, единственным требованием, установленным Положением о лицензировании самостоятельно, является использование лицензиатом транспортных средств, оснащенных в установленном порядке аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS.

Таким образом, юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие перевозку пассажиров по заказам или для собственных нужд, обязаны соблюдать требования, аналогичные тем, которые обязаны соблюдать юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие регулярные перевозки.

1.2. Одновременно следует отметить, что разработчиком не представлено обоснования и данных, подтверждающих неэффективность привлечения перевозчиков за административные правонарушения по статье 11.14.2 КоАП.

В этой связи необходимо отметить, что, по данным Госавтоинспекции, на территории Российской Федерации в 2015 году было зарегистрировано 434 тыс. автобусов категории М2 и М3 в собственности физических лиц, что составляет порядка 50% от всех зарегистрированных автобусов указанных категорий в Российской Федерации.

Перевозки пассажиров физическими лицами на собственных транспортных средствах не подпадают ни под лицензирование, ни под требования по обеспечению безопасности дорожного движения. Таким образом, даже в случае распространения лицензирования на перевозки пассажиров по заказам и для собственных нужд недобросовестные хозяйствующие субъекты, регистрирующие транспортные средства на физических лиц, не будут подвергаться лицензионному контролю и смогут избегать выполнения соответствующих требований.

Кроме того, необходимо отметить, что эффективность проведения лицензионного контроля путем проверок лиц, претендующих на получение лицензии, а также лицензиатов может быть оценена как низкая.

Так, например, для получения лицензии необходимо представить копии документов, подтверждающих наличие на праве собственности или ином законном основании предполагаемых к использованию для перевозок пассажиров транспортных средств, их государственную регистрацию, в том числе копии паспортов транспортных средств, талонов о прохождении технического осмотра транспортных средств. Как указывается хозяйствующими субъектами и подтверждается разработчиком в рабочем порядке, для получения лицензии достаточно подтвердить наличие хотя бы одного транспортного средства вне зависимости от количества фактически используемых транспортных средств. Кроме того, недобросовестными хозяйствующими субъектами предоставляются копии фиктивных договоров аренды на транспортные средства (несколько договоров на одно транспортное средство).

Аналогично может быть подтверждена квалификация только одного водителя при предоставлении копии документов, подтверждающих квалификацию и стаж работы водителей транспортных средств соискателя лицензии и прохождение ими медицинского освидетельствования.

В целом проверки контролирующих органов в рамках лицензионного контроля по большей части проводятся в форме проверки документов, что не позволяет оценить, осуществляется ли на практике исполнение, например, такого требования, как прохождение предрейсового медицинского осмотра водителем транспортного средства.

Кроме того, как было указано субъектами предпринимательской деятельности в рамках публичных консультаций, законодательством Российской Федерации предусмотрен двухэтапный порядок допуска хозяйствующих субъектов к осуществлению регулярных перевозок. Лицензирование является первым этапом и, как отмечено в пункте 1.1 настоящего заключения, не может представлять серьезного затруднения при осуществлении перевозок.

Вторым этапом допуска является выполнение процедур, предусмотренных Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в том числе получение свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, карты маршрута регулярных перевозок, а также соблюдение требований к объектам транспортной инфраструктуры и т.д. Стимулом к выполнению фальсифицированных перевозок, по мнению субъектов предпринимательства, является не стремление уклониться от лицензионного контроля, а желание хозяйствующего субъекта избежать процедур второго этапа допуска к осуществлению регулярных перевозок.

В качестве возможного варианта решения указанной проблемы может быть рассмотрено проведение контрольно-надзорных мероприятий в форме плановых (рейдовых) осмотров транспортных средств вне зависимости от вида выполняемых перевозок и принадлежности транспортного средства, что избавит от необходимости введения лицензирования указанного вида деятельности.

2. Перевозки пассажиров автомобильным транспортом для собственных нужд юридического лица осуществляются, как правило, для доставки работников к месту работы и обратно. В указанном случае безопасность работников юридического лица обеспечиваются также требованиями Трудового кодекса Российской Федерации (раздел X "Охрана труда"), в том числе в части обеспечения работодателем безопасных условий труда (включая перевозку работников).

Выполнение указанных требований контролируется Рострудом. Так, например, несчастные случаи в результате дорожно-транспортных происшествий по пути к месту работ и обратно на транспорте работодателя расследуются в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.

Таким образом, в случае введения лицензирования деятельности по перевозке пассажиров для собственных нужд юридического лица указанная перевозка будет контролироваться двумя контролирующими органами, что противоречит нормам Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Учитывая изложенное, введение лицензирования перевозок пассажиров транспортными средствами, оборудованными для перевозок более восьми человек, по заказам и для собственных нужд подлежит дополнительной проработке.

3. В соответствии с пунктом 8(1) правил проведения оценки регулирующего воздействия в случае, если проекты актов имеют высокую степень регулирующего воздействия, такие проекты актов должны предусматривать положения об отмене соразмерных требований в той же области правового регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или иной экономической деятельности в соответствии с утвержденной Министерством экономического развития Российской Федерации методикой оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования. Вместе с тем проект акта таких положений не содержит.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете о проведении оценки регулирующего воздействия, Минэкономразвития России не может быть сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

Таким образом, в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.