Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Перечня видов отходов, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается" (от 24.01.2017 г. N 1470-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Перечня видов отходов, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 23 сентября 2016 года по 20 октября 2016 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/07/09-16/00055301).

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами производства и потребления, операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами (без количественной оценки).

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 9 января 2017 года по 16 января 2017 года. В рамках публичных консультаций поступили позиции ПАО "ГМК "Норильский никель", Ассоциации "Совет производителей электроэнергии и стратегических инвесторов электроэнергетики", которые были учтены при подготовке настоящего заключения.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при доработке проекта акта.

1. Согласно части 8 статьи 12 Закона N 89-ФЗ захоронение отходов, в состав которых входят полезные компоненты, подлежащие утилизации, запрещается. Перечень видов отходов, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается (далее - Перечень), устанавливается Правительством Российской Федерации (вступила в силу 1 января 2017 г.).

Постановляющей частью проекта акта предусмотрен срок вступления в силу отдельных положений проекта акта 1 января 2017 г. Считаем установление указанного срока некорректным по следующим основаниям.

Согласно статье 1 Закона N 89-ФЗ захоронение отходов представляет собой изоляцию отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

В случае вступления в силу проекта акта 1 января 2017 г. хозяйствующие субъекты будут вынуждены изъять указанные виды отходов, ранее захороненные в специальных хранилищах. За неисполнение указанных требований хозяйствующие субъекты могут быть привлечены к административной ответственности.

Кроме того, в пункте 5 сводного отчета дата "1 января 2017 г." обозначена как срок достижения цели предлагаемого регулирования. Однако очевидно, что эту дату можно рассматривать как отправную точку начала регулирования, а не срок достижения целей регулирования, поскольку целью регулирования является вовлечение видов отходов в процесс утилизации, не принятие проекта акта как такового.

До момента утверждения Перечня неисполнение запрета по захоронению отдельных видов отходов не является правонарушением, за совершение которого хозяйствующий субъект может быть привлечен к административной ответственности.

Полагаем, что в целях исключения ухудшения положения хозяйствующих субъектов установление запретов и обязанностей должно производиться по принципу "закон обратной силы не имеет", а проект акта должен предусматривать переходный период для вступления в силу всех его положений.

2. Разработчиками проекта акта в пунктах 8-9, 11 сводного отчета не приведена оценка доходов и расходов органов публичной власти и хозяйствующих субъектов, являющихся субъектами предлагаемого проектом акта регулирования.

Пункты 12-14 сводного отчета разработчиком не заполнены и не отражают риски неисполнения предлагаемого регулирования, необходимые для достижения заявленных целей регулирования организационно-технические, методологические, информационные и иные мероприятия, индикативные показатели, программы мониторинга и иные способы оценки достижения заявленных целей регулирования.

Считаем необходимым разработчику доработать сводный отчет по указанному замечанию.

3. В частности, невозможно определить момент исполнения обязанности и степень ее исполнения отдельным хозяйствующим субъектом, поскольку неясно, каким образом хозяйствующие субъекты будут подтверждать исполнение обязанности по вовлечению отходов, указанных в Перечне, в процесс утилизации (справка, проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее - ПНООЛР), лицензия).

Неясно, каким образом владельцы объектов размещения отходов будут отказывать в размещении определенных видов отходов, которые перечислены в приложении к лицензии на деятельность по обращению с отходами. Неясно, необходимо ли переоформление указанных лицензий.

По данным Росприроднадзора, на 1 января 2016 г. общее количество действующих в России лицензий на деятельность в области обращения с отходами (с учетом выданных ранее) составляет 11667 шт.*(1)

В реестре лицензий отсутствуют сведения о том, какая доля этих лицензий включает деятельность по захоронению регулируемых групп отходов. Однако, учитывая общераспространенность этих отходов, очевидно, что значительная. Таким образом, можно предположить, что владельцам объектов размещения отходов будет необходимо в очередной раз переоформить свои лицензии.

При этом согласно пункту 13 Положения о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 октября 2015 г. N 1062, за предоставление лицензии, ее переоформление и выдачу дубликата лицензии уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Размер госпошлины за предоставление лицензии составляет 7500 руб., за переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, и (или) приложения к такому документу в связи с внесением дополнений в сведения об адресах мест осуществления лицензируемого вида деятельности, о выполняемых работах и об оказываемых услугах в составе лицензируемого вида деятельности, в том числе о реализуемых образовательных программах, - 3 500 рублей; за предоставление (выдачу) дубликата лицензии - 750 рублей (подпункт 92 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации).

Таким образом, переоформление 11667 лицензий будет означать расходы хозяйствующих субъектов только на уплату госпошлины в размере 40,8 млн. рублей*(2).

Дополнительно требуется определенное время (согласно приказам Роспотребнадзора от 19 июля 2007 г. N 224, от 18 июля 2012 г. N 775 - до трех месяцев) для получения санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления лицензируемого вида деятельности, которое является обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии.

При этом последняя массовая кампания по переоформлению "бессрочных" лицензий только что закончилась и продолжалась с августа 2014 г. по июнь 2016 г.

Считаем необходимым разработчику представить обоснование, каким образом обязанность по вовлечению отходов в процесс утилизации должна быть исполнена и подтверждена.

4. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, утвердившие региональные программы в области обращения с отходами (далее - региональные программы), территориальные схемы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (далее - территориальная схема), в срок до 26 сентября 2016 г. в случае вступления в силу проекта акта будут вынуждены их переработать.

Территориальная схема должна включать, в том числе:

данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов;

данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам);

данные о месте нахождения объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов;

баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

схему потоков отходов от источников их образования до объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации уровень развития инфраструктуры по утилизации отходов значительно различается. Схемы потоков отходов от источников их образования до объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, имеют существенную региональную специфику, обусловленную, в том числе сроками проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию комплексов по сортировке и переработке отходов; состоянием инфраструктуры, необходимой для транспортировки отходов от источников их образования до объектов, используемых для утилизации соответствующих отходов.

Учитывая, что запрещаемые к захоронению отходы можно отнести к общераспространенным, а уровень утилизации некоторых из них (термопласты, электрическое и электронное оборудование - не более 20%), можно прогнозировать, что потребуется существенная переработка территориальных схем с планированием мероприятий, обеспечивающих полную утилизацию данных отходов, в том числе строительству предприятий по утилизации отходов.

Таким образом, вступление проекта акта в силу приведет к дополнительным бюджетным расходам на корректировку территориальных схем и региональных программ, а также к пересмотру обязательств по государственным (муниципальным) и коммерческим контрактам на строительство предприятий по утилизации отходов. При этом в сроки, указанные в проекте акта, обеспечение утилизации 100% объема отходов, включенных в Перечень, не будет достигнуто.

5. В случае принятия регулирования, предлагаемого проектом акта, в наиболее уязвимом положении окажутся хозяйствующие субъекты, у которых образуются отходы. Поскольку регулируемые группы отходов относятся к распространенным, введение запрета на их захоронение затронет, в том числе собственников указанных отходов.

Таким образом, вступление проекта акта в силу приведет к необходимости переработки всех ПНООЛР хозяйствующих субъектов с учетом изменения адресов направления отходов (не на полигоны, а на перерабатывающие заводы) и получения новых разрешений на размещение отходов для владельцев объектов размещения отходов по причине сокращения списка принимаемых к захоронению отходов, что потребует определенных материальных затрат, в отношении которых разработчиком проекта акта оценка не проведена. При переработке ПНООЛР вероятно возникновение следующей проблемы. В составе ПНООЛР необходимо указывать конкретные организации, которым будут передаваться отходы для утилизации с приложением копий договоров согласно требованиям приказа Минприроды России от 5 августа 2014 г. N 349 "Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение". Если в регионе такие организации отсутствуют, то владельцы отходов будут поставлены перед трудноразрешимой задачей: у них будут накоплены рассортированные отходы, которые на полигон не принимают, но и на утилизацию сдать некому.

При этом текущий уровень развития инфраструктуры по раздельному сбору и утилизации отходов, а также особенности транспортного сообщения в отдельных регионах России (например, в районах Крайнего Севера) не позволят обеспечить возможность исполнения хозяйствующими субъектами устанавливаемого запрета в указанные проектом сроки.

Государственная программа Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012-2020 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 326, увязывает поэтапное введение запрета на захоронение отходов, которые могут быть использованы в качестве вторичного сырья, с развитием мощностей по вторичному использованию отходов производства и потребления.

С аналогичными проблемами сейчас столкнулись тысячи предприятий, расположенных в населенных пунктах, в которых отсутствуют объекты размещения отходов (далее - ОРО), зарегистрированные в ГРОРО*(3). На этих ОРО нельзя размещать отходы, но других ОРО в пределах транспортной доступности нет. Несут ответственность в этой ситуации исключительно владельцы отходов. Они, вопреки требованиям закона, размещают отходы на нелегитимных свалках и вносят за это плату за НВОС по ставкам за сверхлимитное размещение.

С учетом изложенного считаем, что проект акта должен быть существенно доработан. Учитывая, что в настоящее время основная ответственность за организацию обращения с отходами возложена на региональные органы власти, планируемый запрет должен быть адресован им в виде обязательных целевых показателей региональных программ и территориальных схем. С учетом данного запрета должны быть внесены изменения в уже утвержденные региональные программы и территориальные схемы, намечены и реализованы необходимые мероприятия с целью обеспечения инфраструктуры по утилизации отходов по всей территории Российской Федерации.

6. Кроме того, приведенный в сводке предложений довод разработчика о том, что проект акта не регулирует обращение с группами отходов, то есть не запрещает ПЭТ-бутылкам присутствовать в составе смешанных отходов и, таким образом, быть захороненными, представляется несостоятельным.

Предлагаемое регулирование можно истолковать как однозначный запрет на захоронение любого количества определенных видов отходов, которые должны быть извлечены из общей массы отходов путем сортировки или раздельного сбора.

Согласно информации, представленной в Государственном докладе "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2015 году" (далее - доклад) количество образовавшихся отходов с 2006 г. по 2015 г. возросло на 44%. Указанное увеличение отмечалось в большинстве рассматриваемых лет. Что касается 2015 г., то соответствующая величина по сравнению с предыдущим годом уменьшилась на 108 млн т, или на 2%.

На объекты по переработке и сжиганию твердых бытовых отходов (далее - ТБО) в стране поступает относительно небольшая часть общего вывоза данных отходов. В частности, в 2015 г. на перерабатывающие объекты направлено около 21 млн. м3 (7% от общего объема вывоза), а на мусоросжигательные заводы - менее 7 млн. м3 ТБО (2,4%). Следует иметь в виду, что кроме ТБО из селитебных зон в 2015 г. было вывезено почти 42 млн. тонн жидких отходов, а также свыше 62 млн. м3 снега, который во многих случаях значительно загрязнен различными вредными примесями, попавшими в течение зимнего периода*(4).

Кроме того, в докладе указано, что в первую очередь, требуется решить проблему создания современной инфраструктуры, обеспечивающей переработку (утилизацию) различных отходов с получением вторичной (возвратной) и/или попутной продукции*(5).

Таким образом, цель регулирования проекта акта в отсутствие необходимой инфраструктуры по утилизации отдельных видов отходов, в том числе из селитебных зон будет недостижимой.

7. По результатам анализа позиций Перечня установлено, что указанный Перечень не содержит укрупненных группировок отходов, но включает в свой состав как отходы, основные фракции которых можно идентифицировать, (например, позиции 99-108, 109-136), так и смешанные отходы, фактический состав которых определить невозможно. Например, подгруппы 182-189 Перечня содержат смешанные отходы (мусор), которые, во-первых, изначально не сортируются в местах образования; во-вторых, содержание полезных компонентов в которых неочевидно.

Считаем необходимым исключить указанные позиции из Перечня.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2015 году". - М.: Минприроды России; НИА-Природа. - 2016. - С. 232.

*(2) 11667Ч3500 руб. = 40 834 500 руб.

*(3) Согласно позиции Ассоциации "Совет производителей электроэнергии и стратегических инвесторов электроэнергетики".

*(4) Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2015 году". - М.: Минприроды России; НИА-Природа. - 2016. - С. 230, 236.

*(5) Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2015 году". - М.: Минприроды России; НИА-Природа. - 2016. - С. 239.