Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменения в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (от 14.03.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) по адресу: regulation.gov.ru/projects#npa=55527.

Разработчиком проведены публичные обсуждения текста проекта акта и сводного отчета в срок с 3 октября по 5 декабря 2016 года.

Разработчиком в пункте 2.1 сводного отчета указано, что проект акта имеет высокую степень регулирующего воздействия. В соответствии с пунктом 8(1) правил проведения оценки регулирующего воздействия, в случае если проекты актов имеют высокую степень регулирующего воздействия, такие проекты актов должны предусматривать положения об отмене соразмерных требований в той же области правового регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или иной экономической деятельности в соответствии с утвержденной Министерством экономического развития Российской Федерации методикой оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования.

Вместе с тем проект акта таких положений не содержит.

Кроме того, разработчиком в разделе 11 сводного отчета не указана оценка расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения установленных обязанностей или ограничений.

Также разработчиком в разделе 4 сводного отчета не представлен анализ международного опыта в соответствующей сфере регулирования. При этом в рамках публичных консультаций, проводимых разработчиком на официальном сайте, была представлена позиция Ассоциации международных автомобильных перевозчиков, указывающая на внедрение в настоящее время в Европейском союзе так называемого "умного тахографа", также предполагающего передачу данных через каналы спутниковой связи. Таким образом, разработчику необходимо рассмотреть международный опыт регулирования применения тахографов.

Учитывая изложенное, Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на недопустимость нарушения правил проведения оценки регулирующего воздействия, а также необходимость доработки сводного отчета и его размещения на официальном сайте.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности в период с 23 декабря по 30 декабря 2016 года. В ходе публичных консультаций были получены отзывы от Ассоциации международных автомобильных перевозчиков, Российского автотранспортного союза, ООО "Деловые линии", учтенные в настоящем заключении.

По итогам рассмотрения законопроекта в рамках подготовки настоящего заключения могут быть представлены следующие замечания в отношении положений проекта акта и рисков реализации на практике предлагаемого регулирования.

1. Предлагаемые проектом акта изменения требований к тахографам являются третьим изменением законодательства в области применения тахографов за последние 20 лет.

Впервые требование об оснащении транспортных средств тахографами было установлено постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. N 922 "О повышении безопасности междугородных и международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом", в соответствии с которым оснащению тахографами, отвечающими требованиям Европейского соглашения, касающегося работы экипажей (ЕСТР), подлежали автобусы с числом мест более 20 и грузовые автотранспортные средства с полной массой свыше 15 тонн, предназначенные для междугородных и международных перевозок.

В 2012 году вступило в силу требование об оснащении транспортных средств категорий M2, M3, N2 и N3, осуществляющих коммерческие перевозки пассажиров и грузов, техническими средствами контроля за соблюдением водителями режимов движения, труда и отдыха, предусмотренное пунктом 8.1 Технического регламента о безопасности колесных транспортных средств, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. N 720 (далее - постановление N 720).

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 13 февраля 2013 г. N 36 "Об утверждении требований к тахографам, устанавливаемым на транспортные средства, категорий и видов транспортных средств, оснащаемых тахографами, правил использования, обслуживания и контроля работы тахографов, установленных на транспортные средства" (далее - приказ N 36), а также рядом иных нормативных правовых актов были установлены новые требования к функционалу тахографа, внесены требования по непрерывной и некорректируемой регистрации не только режимов деятельности водителя и скорости движения транспортного средства, но и маршрута его движения.

По оценкам Минэкономразвития России, совокупные издержки на переоснащение транспортных средств, оснащенных тахографами в соответствии с постановлением N 720, другими тахографами могут быть оценены до 20,1 млрд. рублей*(1).

В соответствии с приказом Минтранса России от 2 декабря 2015 г. N 348 "О внесении изменений в Порядок оснащения транспортных средств тахографами, утвержденный приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 21 августа 2013 г. N 273" с 1 июля 2016 года транспортные средства, оснащенные аналоговыми тахографами, должны быть переоснащены тахографами, отвечающими требованиям приказа N 36.

При этом согласно пункту 3 Порядка оснащения транспортных средств тахографами, утвержденного приказом Минтранса России от 21 августа 2013 г. N 273 (далее - приказ N 273), транспортные средства категорий N2, N3, M2 и M3, оснащенные организациями-изготовителями транспортных средств до 1 апреля 2014 г. тахографами, соответствующими ЕСТР, а также оснащенные тахографами, соответствующими требованиям постановления N 720, за исключением аналоговых, до вступления в силу приказа N 273, подлежат оснащению соответствующими приказу N 36 тахографами до 1 января 2018 года.

Таким образом, проектом акта предлагается ввести новые требования к тахографам еще до окончания переходного периода для установки тахографов, соответствующих приказу N 36.

При этом частью 4 статьи 3 проекта акта установлено, что тахографы, соответствующие требованиям приказа N 36, установленные до дня вступления в силу проекта акта, подлежат замене в течение 3 лет со дня опубликования проектируемого федерального закона.

В соответствии с действующей редакцией приказа N 36 тахографами в настоящее время должны быть оснащены порядка 3,6 млн. транспортных средств. Фактически первые тахографы в соответствии с приказом N 36 были установлены на транспортные средства в 2013 году, а последние перед опубликованием проектируемого федерального закона будут установлены в 2017 году.

Исходя из допущения, что стоимость тахографа, отвечающего требованиям проекта акта, будет аналогична стоимости тахографа, соответствующего требованиям приказа N 36, и составит от 30 тыс. до 50 тыс. рублей, издержки субъектов предпринимательской деятельности на переоснащение транспортных средств составят от 108 млрд. до 180 млрд. рублей.

При этом следует учитывать, что в случае, если до 1 января 2018 года все транспортные средства, подлежащие оснащению тахографами в настоящий момент, будут ими укомплектованы, совокупные издержки бизнеса на установку тахографов составят до 420 млрд. рублей за 5 лет без учета издержек на установку тахографа и замену блока СКЗИ.*(2) Вместе с тем, учитывая, что тахограф, отвечающий требованиям проекта акта, содержит дополнительный функционал, количество транспортных средств, зарегистрированных на территории Российской Федерации, растет, а также принимая во внимание инфляцию, можно предположить, что указанные издержки будут значительно выше.

При этом разработчиком в сводном отчете не представлено данных, свидетельствующих о неэффективности применения действующих в настоящее время тахографов и подтверждающих необходимость их полной замены на новые.

Стоит также отметить, что в соответствии с Регламентом Европейского Парламента и Совета Европейского союза N 165/2014, устанавливающим требования и порядок использования "умных тахографов", для транспортных средств, уже оснащенных тахографами, установлен переходный период равный 15 годам.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным предусмотреть установку тахографов, соответствующих требованиям проекта акта, только на вновь вводимые транспортные средства, а также возможность применения уже установленных тахографов, соответствующих требованиям приказа N 36, до окончания срока их службы.

2. Частью 2 статьи 1 проекта акта устанавливается требование об оснащении колесных транспортных средств, используемых для перевозок пассажиров и имеющие помимо места водителя более восьми мест для сидения, аппаратурой спутниковой навигации, позволяющей осуществлять в некорректируемом виде регистрацию, хранение и передачу информации о текущем местоположении, направлении, скорости и маршруте движения указанных транспортных средств, формируемой на основе использования сигналов глобальной навигационной спутниковой системы Российской Федерации (ГЛОНАСС) или ГЛОНАСС совместно с иными глобальными спутниковыми навигационными системами, с использованием системы "ЭРА-ГЛОНАСС", если указанные транспортные средства не подлежат оснащению тахографами.

При этом предлагается наделить Правительство Российской Федерации полномочиями по установлению требований к аппаратуре спутниковой навигации, порядка оснащения ею транспортных средств, а также правил ее эксплуатации.

В соответствии с пунктом 13 Технического регламента о безопасности колесных транспортных средств, утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 877 (далее - ТР ТС 018/2011), выпускаемые в обращение транспортные средства категории M, используемые для коммерческих перевозок пассажиров, а также специально предназначенные для перевозки детей, и категории N, используемые для перевозки твердых бытовых отходов и мусора (мусоровозы), специальных, опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, а также транспортные средства оперативных служб подлежат оснащению аппаратурой спутниковой навигации.

Оснащение указанной аппаратурой транспортных средств, находящихся в эксплуатации, осуществляется в порядке, установленном законодательством государств-членов Таможенного союза.

При этом в соответствии с ТР ТС 018/2011 аппаратура спутниковой навигации является компонентом транспортного средства, требования к которой установлены Приложением N 10 к ТР ТС 018/2011.

В соответствии со статьей 53 Договора о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29 мая 2014 г.) со дня вступления в силу технического регламента на территориях государств-членов Евразийского экономического союза соответствующие обязательные требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные законодательством государств-членов или актами Комиссии, не применяются.

Таким образом, установление требований к аппаратуре спутниковой навигации не входит в компетенцию Российской Федерации согласно ТР ТС 018/2011, и указанные требования не могут применяться на территории Российской Федерации.

Учитывая изложенное, второй абзац части 2 статьи 1 проекта акта подлежит исключению.

3. Проектом акта устанавливается обязанность передачи информации о текущем местоположении, направлении, скорости и маршруте движения транспортных средств, а также информации о режиме труда и отдыха водителей с использованием Государственной автоматизированной системы "ЭРА-ГЛОНАСС" от тахографа или аппаратуры спутниковой навигации.

В настоящее время передача данных от различных устройств, установленных на транспортные средства (например, устройство вызова экстренных оперативных служб, бортовое устройство системы взимания платы с транспортных средств, разрешенная максимальная масса которых составляет свыше 12 тонн), осуществляется по сетям подвижной радиотелефонной связи. Вместе с тем, по данным Роскомнадзора, 100 % покрытие сетью мобильной связи хотя бы одного оператора имеют 16 автомобильных дорог федерального значения из 30*(3), что составляет 53% от общего числа автомобильных дорог федерального значения. Систематического мониторинга обеспечения сетью дорог регионального и муниципального значения не проводится.

Таким образом, в настоящее время покрытие мобильной связью не обеспечивается на значительном количестве участков автомобильных дорог Российской Федерации, что делает невозможным передачу данных в постоянном режиме.

Кроме того, передача данных по сетям подвижной радиотелефонной связи предполагает необходимость использования услуг мобильного оператора, то есть установку в каждый тахограф sim-карты. При этом остается неурегулированным вопрос оплаты указанных услуг. В случае, если расходы на оплату услуг по передаче данных будут возложены на владельцев транспортных средств, стоимость эксплуатации тахографа многократно возрастет, что может привести к негативным социальным последствиям.

Также при принятии решения об использовании сетей подвижной радиотелефонной связи необходимо проанализировать пропускную способность указанных сетей, принимая во внимание значительное количество субъектов, попадающих в сферу регулирования проекта акта.

4. Абзацем 3 части 2 статьи 1 проекта акта установлено, что информация о режиме труда и отдыха водителей транспортных средств, зарегистрированная в некорректируемом виде тахографами, о текущем местоположении, направлении, скорости и маршруте движения транспортных средств, зарегистрированная в некорректируемом виде тахографами и (или) аппаратурой спутниковой навигации, передается в подведомственные организации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

В этой связи отмечаем, что в настоящее время Минтрансом России разработан проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О навигационной деятельности" (далее - проект изменений о навигационной деятельности), которым предусмотрены особенности осуществления навигационной деятельности в отношении колесных транспортных средств, обязательность оснащения аппаратурой спутниковой навигации или техническими средствами, выполняющими функции аппаратуры спутниковой навигации, которых установлена законодательством Российской Федерации.

Проектом изменений о навигационной деятельности предполагается, что навигационная информация о колесных транспортных средствах, обязательность оснащения аппаратурой спутниковой навигации или техническими средствами, выполняющими функции аппаратуры спутниковой навигации, которых установлена законодательством Российской Федерации, предоставляется собственниками таких транспортных средств в государственные органы и (или) органы местного самоуправления, наделенные контрольно-надзорными полномочиями, исполняющими государственные функции и оказывающими государственные услуги в сферах транспорта, использования автомобильных дорог и дорожной деятельности в целях реализации указанными органами соответствующих полномочий. Федеральные органы исполнительной власти, которым предоставляется такая информация, определяются Правительством Российской Федерации.

Таким образом, проект акта вступает в противоречие с проектом изменений о навигационной деятельности, в связи с чем нормы указанных законопроектов подлежат приведению в соответствие друг другу.

5. Кроме того, в целях минимизации рисков технических сбоев и ошибочного выставления штрафов собственникам транспортных средств, выставленных на основании фиксации правонарушений тахографами, считаем целесообразным провести пилотный проект по внедрению указанных технических средств в качестве метода фиксации правонарушений с целью возможной корректировки предлагаемых мер.

При этом, учитывая, что одной из проблем функционирования предлагаемой системы может являться отсутствие достаточного покрытия автомобильных дорог сетью подвижной радиотелефонной связи, то есть невозможность передачи необходимой информации тахографами по объективным причинам, считаем ввод административной ответственности за непредоставление такой информации преждевременным.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете о проведении оценки регулирующего воздействия, Минэкономразвития России не может быть сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

Таким образом, может быть сделан вывод о том, что в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

С.В. Шипов

-------------------------------------------

*(1) Заключение об оценке регулирующего воздействия от 5 апреля 2013 г. N 6418-ОФ/Д26и.

*(2) Издержки включают: установку тахографа, соответствующего приказу N 36, приобретение карты предприятия и двух карт водителя, а также приобретение тахографа, соответствующего требованиям проекта акта, при условии, что карты предприятия и водителя будут совместимы с новым тахографом.

*(3) https://www.gazeta.ru/tech/news/2016/12/28/n_9511667.shtml