Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда)" (от 14.04.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части исключения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны труда)" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрудом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в период с 30 декабря 2016 г. по 20 января 2017 г., а также проекта акта и сводного отчета в период с 8 февраля по 10 марта 2017 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта 02/04/12-16/00060897).

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России провело публичные консультации в отношении проекта акта с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности (справка прилагается).

В ходе проведения публичных консультаций были получены предложения от СПб ГУП "Горэлектротранс", Муниципального предприятия г. Самара "Трамвайно-троллейбусное управление", Российского союза промышленников и предпринимателей.

Ассоциация перевозчиков пассажиров, МП г. Читы "Троллейбусное управление", РАС поддержали принятие проекта акта в представленной редакции и сообщили об отсутствии замечаний и предложений.

Согласно информации сводного отчета проект акта разработан в целях исключения дублирования требований, содержащихся в нормативных правовых актах в сфере охраны и безопасности условий труда и, как следствие, в целях снижения административной нагрузки на работодателей.

Обращаем внимание на следующие замечания к положениям проекта акта.

1. Положениями проекта акта, в частности, вносятся изменения в Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ).

Так, согласно проектируемым изменениям в статью 25 Закона N 52-ФЗ "условия труда не должны создавать недопустимый риск для человека", "индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны осуществлять санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия по обеспечению допустимого уровня риска, установленные санитарными правилами, в целях предупреждения профессиональных заболеваний, инфекционных заболеваний и заболеваний (отравлений), связанных с условиями труда".

Положениями проекта акта устанавливается понятие "риск для здоровья", под которым подразумевается "вероятность причинения вреда здоровью факторами среды обитания с учетом тяжести этого вреда".

Методики и критерии для расчета и оценки риска для здоровья человека при воздействии факторов среды обитания, согласно проектируемому регулированию, утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.

Вместе с этим остается неясным, что следует понимать под "недопустимым риском для человека", "допустимым уровнем риска".

Обращаем внимание, что отсутствие однозначности в определении понятий "недопустимый риск для человека", "допустимый уровень риска" может привести к существенному росту административной нагрузки на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, создаст дополнительные инструменты давления на него и может повлечь многочисленные судебные споры.

На основании изложенного полагаем, что данные понятия должны быть определены проектом акта и закреплены в Законе N 52-ФЗ.

2. Положениями статьи 1 проекта акта проектируются концептуальные изменения в оценке санитарно-эпидемиологического состояния объектов, предполагающих присутствие человека, в том числе общественных помещений, зданий, сооружений, общественного транспорта, а также условий труда в производственных помещениях.

Кроме того, проектируются концептуальные изменения в организации следующих видов государственного надзора: строительного, энергетического, в области промышленной безопасности, государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности.

Таким образом, предлагаемое выделение разработчиком из вышеуказанных видов государственного надзора (контроля) отдельного вида контроля за выполнением требований охраны труда, по мнению Минэкономразвития России, несет риск необоснованного увеличения количества проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что противоречит посланию Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. в части применения органами государственного надзора риск-ориентированного подхода и существенного снижения числа проверок с одновременным повышением их результативности.

Разработчиком также предлагается новая процедура оценки "риска для здоровья" с введением соответствующего понятийного аппарата, а также методики и критериев для расчета и оценки риска для здоровья, управления рисками для здоровья.

Таким образом, считаем недостаточно обоснованным введение новых требований, а также установление в последующем нового вида контроля за соблюдением правильности расчета и оценки риска для здоровья.

3. Согласно положениям проектируемой статьи 366 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) государственный надзор за соблюдением работодателями федеральных норм и правил в области промышленной безопасности, устанавливающих технические требования к безопасному ведению работ на опасных производственных объектах, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного надзора в области промышленной безопасности.

Вместе с тем согласно части 3 статьи 4 Федерального закона  от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности устанавливают обязательные требования к деятельности в области промышленной безопасности, в том числе к работникам опасных производственных объектов, экспертам в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, в том числе порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте, обоснованию безопасности опасного производственного объекта.

Таким образом, представляется целесообразным указанные положения проекта акта согласовать с положениями части 3 статьи 4 Закона N 116-ФЗ.

4. В соответствии с положениями проектируемой проектом акта статьи 367 ТК РФ государственный энергетический надзор за соблюдением норм и правил, устанавливающих требования к проведению технических мероприятий, обеспечивающих безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок, осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти при осуществлении ими федерального государственного энергетического надзора. Вместе с тем согласно части 1 статьи 29.1 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон N 35-ФЗ) под федеральным государственным энергетическим надзором в сфере электроэнергетики понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений субъектами электроэнергетики и потребителями электрической энергии требований к обеспечению безопасности в сфере электроэнергетики, в том числе особых условий использования земельных участков в границах охранных зон объектов электроэнергетики, установленных Законом N 35-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области электроэнергетики.

Таким образом, представляется целесообразным указанные положения проекта акта согласовать с положениями части 1 статьи 29.1 Закона N 35-ФЗ.

5. В соответствии с подпунктом "б" пункта 2 статьи 3 проекта акта в статью 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) предлагается внести дополнения, согласно которым государственный надзор за соблюдением требований охраны труда при строительстве, реконструкции объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 ГК РФ, осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление федерального надзора в сфере труда. Вместе с тем согласно части 7 статьи 54 ГК РФ не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного ГК РФ, а также федерального государственного экологического надзора в отношении объектов, строительство, реконструкция которых осуществляются в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, на искусственных земельных участках на водных объектах, и государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия.

Таким образом, представляется целесообразным исключить указанные положения проекта акта. По аналогичным основаниям также не поддерживается проектируемое дополнение подпункта 3 части 2 статьи 54 ГК РФ словами "за исключением выполнения требований охраны труда".

6. Положениями пункта 5 статьи 1 проекта акта вводится новый вид производственного контроля - производственный контроль за условиями труда.

Вместе с тем обоснование выделения производственного контроля за условиями труда из производственного контроля, который в настоящее время согласно статье 32 Закона N 52-ФЗ уже предусматривает контроль за условиями труда, представленное разработчиком в пояснительной записке к законопроекту, считаем недостаточным, так как гармонизация процедуры производственного контроля с результатами специальной оценки условий труда (далее - СОУТ) в части взаимопризнания их результатов возможна и без введения нового вида контроля. Кроме того, предлагаемая разработчиком конструкция предполагает полное отсутствие производственного контроля за условиями труда, в случае непроведения СОУТ на конкретном рабочем месте либо в случае неотнесения условий труда к вредным по результатам проведения СОУТ, что также требует дополнительного обоснования.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 7 л. в 1 экз.

Департамент оценки регулирующего воздействия

С.В. Шипов