Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства здравоохранения РФ и Министерство труда и социального развития РФ "Об утверждении перечня вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные медицинские осмотры при поступлении на работу и периодические медицинские осмотры" (от 14.04.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект совместного приказа Минздрава России и Минтруда России "Об утверждении перечня вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные медицинские осмотры при поступлении на работу и периодические осмотры" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минздравом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в период с 9 по 30 августа 2016 г., а также проекта акта и сводного отчета в период с 9 сентября по 6 октября 2016 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта 02/08/08-16/00052497).

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России провело публичные консультации в отношении проекта акта с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности (справка прилагается).

В ходе проведения публичных консультаций были получены замечания и предложения от Акционерного общества "Росгеология", ФГУП "ФНПЦ НИИИС им. Ю.Е. Седакова", ОООР "Союз работодателей атомной промышленности, энергетики и науки России", ОАО "Горевский горно-обогатительный комбинат", АО "Зарубежнефть", АО "Воркутауголь", АО "Уралэлектромедь", ПАО "Мечел", Акционерное общество "Дальневосточная генерирующая компания", МУП "Подольский троллейбус", ОАО "Сургутнефтегаз", ФГУП "ВГСЧ", ООО УК "МЕТАЛЛОИНВЕСТ", Ассоциация европейского бизнеса, ОАО "ТАИФ-НК", ПАО "Транснефть", ООО "Юнилевер Русь", АК "АЛРОСА", ПАО "Россети", ПАО "Интер РАО", ПАО "ГМК "Норильский никель", ЗАО "Стройсевис".

ФБУ Нижегородский ЦСМ, компания "СДС-Уголь", Некоммерческое партнерство "Союз недропользователей", Филиал акционерной компании "АЛРОСА" "Якутское предприятие по торговле алмазами акционерной компании "АЛРОСА", АО "ДРСК", Российский автотранспортный союз, ПАО "ГАЗПРОМ НЕФТЬ", Общероссийский профессиональный союз работников автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, ПАО Магаданэнерго, ПАО АНК "Башнефть", ПАО "СИБУР Холдинг", ПАО НК "РуссНефть", ООО "Марийский нефтеперерабатывающий завод" сообщили об отсутствии замечаний и предложений.

Положениями проекта акта утверждается перечень вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные медицинские осмотры при поступлении на работу и периодические осмотры.

Согласно информации сводного отчета в качестве основания для разработки проекта акта разработчик указывает статью 213 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), статью 46 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда", статьи 29 и 34 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарном благополучии населения".

Следует отметить, что разработчиком не представлено сведений, объективно подтверждающих наличие существенных проблем в рассматриваемой проектом акта сфере.

Описание проблемы, на решение которой направлен предлагаемый разработчиком способ регулирования, в сводном отчете отсутствует, вместе с этим в качестве проблемы указано утверждение Перечня как такового.

Следует также отметить, что разработчиком не представлено данных относительно количества групп участников затрагиваемых проектом акта отношений, а также их количества, в частности, медицинских организаций, центров профессиональной патологии, работодателей. Не представлена оценка расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности в связи с вводимым проектом акта регулированием.

Разделяя позицию Минздрава России о необходимости совершенствования профилактических и реабилитационных мероприятий, направленных на сохранение здоровья и восстановление трудоспособности работников, Минэкономразвития России, тем не менее, обращает внимание на следующие риски, связанные с проектируемым регулированием.

1. Приложением 1 к проекту акта определен перечень вредных и (или) опасных производственных факторов, при наличии которых проводятся обязательные предварительные медицинские осмотры при поступлении на работу и периодические медицинские осмотры, в частности, химические факторы, биологические факторы, аэрозоли преимущественно фиброгенного действия (АПДФ) и пыли, физические факторы, факторы трудового процесса.

Согласно проектируемому регулированию предварительные и периодические медицинские осмотры проводятся по факту наличия в воздухе на рабочем месте (в рабочей зоне) химических факторов (веществ), аэрозолей преимущественно фиброгенного действия (АПДФ) и пыли, физических факторов, биологических факторов вне зависимости от их значений (концентраций), то есть класса условий труда, определенного по результатам специальной оценки условий труда, а также наличия на рабочем месте биологических факторов вне зависимости от их значений, определенных в зависимости от превышения значений фактической концентрации микроорганизмов-продуцентов, бактериальных препаратов и их компонентов в воздухе рабочей зоны над значениями предельно допустимой концентрации данных веществ, установленными соответствующими гигиеническими нормативами.

Таким образом, медицинские осмотры предлагается проводить не в зависимости от условий труда на рабочем месте, а исходя из наличия на рабочем месте тех или иных факторов вне зависимости от их значений (концентраций).

Вместе с тем согласно части первой статьи 213 Трудового Кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) работники, занятые на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (в том числе на подземных работах), а также на работах, связанных с движением транспорта, проходят обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические (для лиц в возрасте до 21 года - ежегодные) медицинские осмотры для определения пригодности этих работников для выполнения поручаемой работы и предупреждения профессиональных заболеваний.

Таким образом, положения статьи 213 ТК РФ предусматривают проведение медицинских осмотров не при наличии вредных и (или) опасных производственных факторов, а при наличии вредных и (или) опасных условий труда.

Кроме того, представляется, что вред от наличия указанных веществ наступает при превышении установленных нормативов, которые устанавливаются при проведении специальной оценки условий труда*(1).

Согласно статье 14 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда" (далее - Закон N 426-ФЗ) вредными условиями труда (3 класс) являются условия труда, при которых уровни воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов превышают уровни, установленные нормативами (гигиеническими нормативами) условий труда, опасными условиями труда (4 класс) являются условия труда, при которых на работника воздействуют вредные и (или) опасные производственные факторы, уровни воздействия которых в течение всего рабочего дня (смены) или его части способны создать угрозу жизни работника, а последствия воздействия данных факторов обусловливают высокий риск развития острого профессионального заболевания в период трудовой деятельности.

При этом в соответствии с подпунктом 2 пункта 4 статьи 14 Закона N 426-ФЗ функциональные изменения в организме работника, приводящие к появлению и развитию начальных форм профессиональных заболеваний или профессиональных заболеваний возможны лишь при условиях труда подкласса 3.2 и выше.

Согласно статье 209 ТК РФ безопасные условия труда - условия труда, при которых воздействие на работающих вредных и (или) опасных производственных факторов исключено либо уровни их воздействия не превышают установленных нормативов. Таким образом, само по себе наличие на рабочем месте вредных и (или) опасных производственных факторов не является безусловным основанием для обязательного проведения медицинских осмотров.

Исходя из изложенного, положения приложения 1 к проекту акта должны быть приведены в соответствие со статьей 213 ТК РФ, а также в соответствие с положениями Закона N 426-ФЗ.

2. Необходимо отметить, что в случае принятия приложения 1 к проекту акта в предложенной разработчиком редакции круг лиц, подлежащих прохождению обязательных предварительных при поступлении на работу и периодических медицинских осмотров, значительно увеличится и, как следствие, затраты работодателя на их проведение тоже значительно увеличатся.

Например, согласно главе IV приложения 1 к проекту акта при наличии на рабочем месте (в рабочей зоне) таких физических факторов, как локальная вибрация, общая вибрация (транспортная, транспортно-технологическая, технологическая), шум, освещенность рабочей поверхности (искусственное освещение), работодателем в обязательном порядке должны быть проведены предварительные и периодические медицинские осмотры вне зависимости от значений (уровней) указанных факторов, по факту наличия их на рабочем месте (в рабочей зоне).

Применение указанных факторов без учета класса условий труда по результатам специальной оценки условий труда приведет к необходимости прохождения медицинских осмотров всеми без исключения работниками.

Такой физический фактор, как "искусственное освещение", имеется в любом офисном помещении, таким образом, в сферу действия проекта акта попадают в том числе и офисные работники.

Между тем стоимость консультации врача-профпатолога, согласно информации официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" центра профпатологии ФМБА России ФГБУ "Федеральный медицинский биофизический центр имени А.И. Бурназяна"*(2), составляет 2100 рублей, экспертиза профессиональной пригодности (в т.ч. заседание проф. комиссии) - 3000 рублей, экспертиза профессиональной пригодности, экспертиза связи заболевания с профессией - 13 500 рублей. Итого общая стоимость услуги может составить 18 600 рублей.

Учитывая, что при наличии на рабочем месте (в рабочей зоне) такого физического фактора, как "искусственное освещение" (пункт 4.11 главы IV приложения 1 к проекту акта), обязательные медицинские осмотры должны будут пройти абсолютно все работники, в том числе и офисные, каждый работодатель, независимо от сферы его деятельности, будет обязан ежегодно, а также периодически при поступлении работников на работу проводить обязательные медицинские осмотры и, как следствие, выплачивать порядка 18 600 рублей за каждого сотрудника.

Таким образом, в случае, если работодатель является субъектом малого и среднего предпринимательства, вне зависимости от его сферы деятельности, он будет обязан выплачивать за проведение медицинских осмотров ориентировочно от 279 000 рублей (для микропредприятий) до 4 650 000 рублей (для средних предприятий)*(3).

Данных относительно целесообразности расширения круга лиц, подлежащих прохождению обязательного медицинского осмотра, оснований для такого расширения, а также данных относительно анализа возможного увеличения затрат работодателя разработчиком не представлено.

2.1. Кроме того, необходимо отметить, что приложением 2 к проекту акта определен перечень работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные медицинские осмотры при поступлении на работу и периодические медицинские осмотры.

Пунктом 7 приложения 2 к таким работам отнесены работы, непосредственно связанные с применением легковоспламеняющихся и взрывчатых материалов, работы во взрыво- и пожароопасных производствах.

Следует отметить, что к "легковоспламеняющимся материалам" можно отнести также бумагу, солому, спирт, краску, что также значительно расширит контингент лиц, подлежащих прохождению обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров.

Расчетов относительно приблизительной стоимости одного такого осмотра разработчиком не представлено.

Учитывая значительное число участников отношений, интересы которых будут затронуты предлагаемым регулированием, обращаем внимание на необходимость всестороннего анализа возможного объема финансовых затрат, а также анализа наличия необходимых ресурсов для возможности соответствия проектируемому регулированию.

Вышеуказанные сведения, обоснования и прогнозы последствий реализации предлагаемых решений имеют существенное значение для оценки регулирующего воздействия.

3. Обращаем внимание, что определенный приложением 1 к проекту акта перечень вредных и (или) опасных производственных факторов является открытым.

Так пункты 1.1, 1.2, 1.3, 1.5, 1.7.1, 1.13, 1.14.1, 1.15, 1.17, 1.18, 1.19, 1.21.1, 1.30.2, 1.32.4, 1.33.1, 1.38, 1.39, 1.40, 1.42, 1.43, 1.44, 1.46.1, 1.47, 1.49.1, 1.49.2, 1.50, 1.52.1, 1.54.1, 1.54.2, 1.54.3, 1.55, 1.56.1, 1.56.2, 1.56.3, 1.56.4, 1.56.5, 1.56.11, 1.56.14, 1.56.15, 1.56.16, 1.57, 1.58.2, 1.58.3, 1.58.9-1.58.12, 1.58.14, 1.62.1, 1.62.2 главы I проекта акта, определяющей химические факторы, содержат указание "и прочие".

Полагаем, что определяемый проектом акта перечень должен быть определенным и закрытым во избежание его неоднозначного толкования.

Аналогичное замечание касается пункта 3.1.8 главы III приложения 1 проекта акта.

4. Согласно информации сводного отчета положения проекта акта вступают в силу со дня его официального опубликования и переходного периода или отсрочки вступления в силу проекта акта его положениями не предусмотрено.

Вместе с этим значительное число участников отношений, интересы которых затрагиваются предлагаемым регулированием, предполагает необходимость установления достаточного переходного периода для возможности адаптации субъектов предпринимательской и иной деятельности к новым условиям.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на л. в 1 экз.

Департамент оценки регулирующего воздействия

Шипов С.В.

-------------------------------------------

*(1) ст. 3, Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ (ред. от 01.05.2016) "О специальной оценке условий труда"

*(2) http://www.fmbafmbc.ru/

*(3) Подпункт 2 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации"