Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (подготовлен Минприроды России 25.08.2015)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"
(подготовлен Минприроды России 25.08.2015 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - законопроект) разработан в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 03.04.2015 N АХ-П9-2194.

Законопроектом предлагается установление мер административной ответственности за правонарушения, связанные с невыполнением предусмотренных законодательством требований по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, непредставлением в уполномоченные органы информации о фактах разливов нефти и нефтепродуктов, непредставлением в органы государственного экологического надзора сведений (информации), необходимых для установления обстоятельств правонарушений, выявленных в ходе проверки, в том числе для расчета размера ущерба, причиненного окружающей среде в результате административного правонарушения, невыполнением в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный экологический надзор, об устранении нарушений законодательства.

Требования по организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации (за исключением случаев разливов нефти и нефтепродуктов во внутренних морских водах и в территориальном море) определены постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2002 N 240 "О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации", на внутренних водных путях Российской Федерации (для судов) - статьей 39 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, в отношении деятельности на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации - статьями 22.2 и 16.1 федеральных законов от 30.11.1995 N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" и от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" соответственно, постановлением Правительства Российской Федерации от 14.11.2014 N 1189 "Об организации предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".

Указанными требованиями установлено, что для осуществления мероприятий должен быть разработанный и утвержденный в установленном порядке план по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (далее - план). Также к обязанностям отнесены выполнение предусмотренных планом мероприятий по обеспечению готовности соответствующих сил и средств к ликвидации возможных разливов нефти и нефтепродуктов, оповещение в установленном порядке о фактах разливов нефти и нефтепродуктов, организация работ по локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и др.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 21.08.2000 N 613 "О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов" разливы нефти и нефтепродуктов, за исключением случаев разливов нефти и нефтепродуктов во внутренних морских водах и в территориальном море, классифицируются как чрезвычайные ситуации в зависимости от объема и площади такого разлива. Нижний уровень разлива нефти и нефтепродуктов определен приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 03.03.2003 N 156 "Об утверждении указаний по определению нижнего уровня разлива нефти и нефтепродуктов для отнесения аварийного разлива к чрезвычайной ситуации".

Ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций предусмотрена статьей 20.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс).

Однако учитывая, что не все случаи разливов нефти и нефтепродуктов могут быть отнесены к чрезвычайным ситуациям, учитывая самостоятельный предмет регулирования сферы деятельности по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, а также важную роль стимулирования принятия мер для недопущения разливов нефти и нефтепродуктов и предотвращения загрязнения компонентов окружающей среды нефтью и нефтепродуктами, законопроектом предусмотрено дополнение главы 8 Кодекса статьей 8.48, устанавливающей ответственность:

за невыполнение предусмотренных законодательством обязанностей по организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, невыполнение в полном объеме и установленные сроки (с установленной периодичностью) мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, равно как и отсутствие утвержденного в установленном порядке плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов - в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб.; на индивидуальных предпринимателей - от 10 000 до 30 000 руб.; на юридических лиц - от 100 000 до 300 000 руб. либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток (при повторном совершении административного правонарушения - наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 000 до 60 000 руб.; на индивидуальных предпринимателей - от 20 000 до 60 000 руб. либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц - от 150 000 до 500 000 руб. либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток), а также

за непредставление в уполномоченный орган сведений или представление заведомо недостоверных сведений о факте разлива нефти и нефтепродуктов - в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от 15 000 до 50 000 руб.; на индивидуальных предпринимателей - от 25 000 до 100 000 руб.; на юридических лиц - от 150 000 до 500 000 руб. (при повторном совершении административного правонарушения - наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 30 000 до 100 000 руб.; на индивидуальных предпринимателей - от 50 000 до 200 000 руб.; на юридических лиц - от 300 000 до 1 000 000 руб.).

Соответствующие изменения вносятся в часть 1 статьи 23.1 и часть 2 статьи 28.3 Кодекса, определяющие полномочия судей по рассмотрению дел и полномочия надзорных органов по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных проектируемой статьей 8.48.

Предлагается установить, что составлять протоколы по нарушениям, предусмотренным статьей 8.48, могут:

органы, специально уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

органы государственного экологического надзора;

органы федерального государственного транспортного надзора, капитаны портов.

Предусматривается, что рассмотрение дел по правонарушениям, определяемым проектируемой статьей 8.48, осуществляется судьями, поскольку частями 1 и 2 предусматривается административная ответственность в виде административной приостановки деятельности на срок до 90 суток, а также во избежание неоднократного привлечения к административной ответственности одного лица за одно и тоже нарушение с учетом того, что полномочиями по составлению протоколов по этим видам нарушений предлагается наделить несколько надзорных органов.

В целях однозначного отнесения составов правонарушений, связанных с нарушением требований по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, к правонарушениям, устанавливаемым проектируемой статьей 8.48, в статью 20.6 Кодекса (Невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций) вносятся изменения, уточняющие, что действие статьи 20.6 Кодекса не распространяется на случаи разливов нефти и нефтепродуктов.

Статья 19.5 Кодекса предусматривает административную ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль.

Положение части 1 статьи 19.5 Кодекса носит универсальный характер, поскольку устанавливает административную ответственность за невыполнение законного предписания широкого круга федеральных органов (их должностных лиц) в различных сферах общественной жизни.

Мера ответственности за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства установлена в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от 300 до 500 руб.; на должностных лиц - от 1 000 до 2 000 руб. или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от 10 000 до 20 000 руб.

Таким образом, административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания федерального органа, осуществляющего государственный экологический надзор, об устранении нарушений законодательства установлена частью 1 статьи 19.5 Кодекса.

Вместе с тем частью 5 статьи 19.5 Кодекса за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения органа, уполномоченного в области государственного регулирования тарифов, предусмотрено наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 50 000 руб. или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от 100 000 до 150 000 руб.

В соответствии с частью 6 статьи 19.5 Кодекса невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 500 до 2 500 руб.; на должностных лиц - от 5 000 до 10 000 руб.; на лиц, осуществляющих

предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 5 000 до 10 000 руб. или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от 50 000 до 100 000 руб. или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно части 8 статьи 19.5 Кодекса невыполнение в установленный срок законных требований лиц, уполномоченных на осуществление государственного ветеринарного контроля (надзора), об устранении нарушений ветеринарно-санитарных требований и правил влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 000 до 4 000 руб.; на должностных лиц - от 20 000 до 40 000 руб.; на юридических лиц - от 200 000 до 500 000 руб..

Представляется, что установленные размеры административных штрафов, налагаемые в соответствии с частью 1 статьи 19.5 Кодекса на граждан и должностных лиц, федеральными органами, осуществляющими государственный экологический надзор, не способствуют повышению роли и значимости государственного экологического надзора, а также предоставляют возможность для пренебрежительного отношения к законным предписаниям указанных органов, вплоть до их игнорирования и невыполнения.

В связи с этим предлагается статью 19.5 Кодекса дополнить частями 27 и 28, устанавливающими административную ответственность за невыполнение в установленный срок, предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный экологический надзор, об устранении нарушений законодательства в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от 10 000 до 20 000 руб.; на должностных лиц - от 30 000 до 50 000 руб.; на юридических лиц - от 100 000 до 200 000 руб. (за повторное совершение указанного правонарушения - в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от 30 000 до 50 000 руб.; на должностных лиц - от 70 000 до 100 000 руб. или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от 200 000 до 300 000 руб.).

Установление и повышение указанных штрафных санкций будет являться фактором, стимулирующим природопользователей к выполнению в установленные сроки предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный экологический надзор, что позволит изменить сложившуюся на сегодняшний день практику их невыполнения природопользователями на протяжении длительного периода времени.

При этом повышение эффективности выполнения природопользователями предписаний об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований приведет к повышению экологической безопасности.

Соответствующие изменения вносятся в часть 1 статьи 23.1, часть 1 статьи 23.29 и часть 2 статьи 28.3 Кодекса, определяющие полномочия судей по рассмотрению дел (поскольку предусматривается мера административной ответственности должностных лиц - дисквалификация на срок до трех лет) и полномочия органов, осуществляющих государственный экологический надзор, по рассмотрению дел и составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных проектируемыми частями 27 и 28 статьи 19.5.

Проектируемой статьей 19.7.12 предусматривается усиление мер административной ответственности за непредставление, несвоевременное представление, представление не в полном объеме или представление заведомо недостоверной информации в уполномоченный на осуществление государственного экологического надзора орган при проведении им проверок в отношении поднадзорного лица (проверяемого объекта), если наличие соответствующих документов, сведений и иных материалов, относящихся к предмету проверки и/или необходимых для установления обстоятельств правонарушений, выявленных в ходе проверки, в том числе необходимых для расчета размера ущерба, причиненного окружающей среде в результате административного правонарушения, является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, в виде наложения административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 000 до 30 000 руб.; на юридических лиц - от 50 000 до 300 000 руб.

Рассмотрение дел по нарушениям, предусмотренным проектируемой статьей 19.7.12, предлагается отнести к полномочиям органов государственного экологического надзора, для чего изменения также вносятся в часть 1 статьи 23.29 Кодекса.

Необходимость определения отдельного состава и усиления мер административной ответственности за указанное правонарушение обусловлена тем, что Росприроднадзор и его территориальные органы в ходе проверок, рейдов истребуют у субъектов хозяйственной деятельности необходимые материалы, относящиеся к предмету проверки. Анализ правоприменительной практики показывает, что субъекты хозяйственной деятельности, в первую очередь на объектах недропользования, а также при расследовании обстоятельств по выявленным фактам разливов нефти и нефтепродуктов зачастую предпочитают не передавать в Росприроднадзор информацию и отчетность, предусмотренную законодательством Российской Федерации, ввиду малого размера штрафов по статье 19.7 (Непредставление сведений (информации)). В связи с этим инспектор не имеет в своем распоряжении всех необходимых сведений для осуществления контрольно-надзорной деятельности и подготовки исков о возмещении ущерба, либо указанные сведения представляются за три-два дня до завершения проверки.

В настоящее время санкции по данной статье предусматривают предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 100 до 300 руб.; на должностных лиц - от 300 до 500 руб.; на юридических лиц - от 3 000 до 5 000 руб.

Таким образом, штрафы по статье 19.7 Кодекса не носят побуждающий и стимулирующий характер.

В связи с этим предлагается из статьи 19.7 выделить отдельные виды нарушения - непредставление, несвоевременное представление или представление не в полном объеме или представление заведомо ложных сведений, необходимых органам государственного экологического надзора в ходе проведения проверок (проектируемая статья 19.7.12) и непредставление в уполномоченный орган сведений или представление заведомо недостоверных сведений о факте разлива нефти и /или нефтепродуктов (части 3 и 4 проектируемой статья 8.48) с увеличением размера штрафов по отношению к общему случаю непредставления информации.

В целях предупреждения неоднозначной трактовки составов правонарушений, устанавливаемых проектируемыми частями 3 и 4 статьи 8.48, статьей 19.7.12 и составом правонарушений, установленных статьей 8.5 Кодекса (Сокрытие или искажение экологической информации), законопроектом вносятся изменения в статью 8.5 Кодекса в части выделения отдельных составов правонарушений, устанавливаемых проектируемыми частями 3 и 4 статьи 8.48 и статьей 19.7.12.

Кроме того, предлагается внести изменения в часть 1 статьи 4.5 Кодекса в части установления срока давности привлечения к административной ответственности в один год за нарушения в сфере использования и охраны недр, предусмотренные статьей 7.3 Кодекса, а также за нарушения, предусмотренные проектируемой статьей 19.7.12.

Статья 7.3 Кодекса определяет состав административного правонарушения законодательства Российской Федерации о недрах, что относит ее к статьям, регулирующим отношения в области охраны и рационального использования природных ресурсов. Однако размещение указанной статьи в главе 7 "Административные правонарушения в области охраны собственности" приводит к противоречивой судебной практике при применении части 1 статьи 4.5 Кодекса судами.

Так Арбитражными судами Уральского (постановления от 05.11.2013 N Ф-09-11714/13 и от 11.10.2013 N Ф-09-9531/13) и Западно-Сибирского (постановления от 09.09.2014 N А27-18249/2013 и от 21.07.2014 N А81- 3822/2013) федеральных округов признано законным право по привлечению к административной ответственности по статье 7.3 Кодекса в течение двух месяцев со дня совершения правонарушения, в то время как постановлением Арбитражного суда Северо-Западного федерального округа (от 08.04.2014 N А21-6646/2013) признано законным право по привлечению к административной ответственности по данной статье в течение года. Предлагаемое дополнение в статью 4.5 Кодекса должно устранить указанные противоречия.

Для оценки вреда окружающей среде и отдельным ее компонентам, причиненного в результате административного правонарушения, выявленного органами экологического надзора в ходе проверки, и расчета размера ущерба, для предъявления иска о его возмещении, требуется проведение полевых и лабораторных исследований, что сказывается на увеличении срока от выявления правонарушения до предъявления иска и вынесения постановления по соответствующему делу об административном правонарушении. Административная ответственность за непредставление соответствующей информации в органы государственного экологического надзора предусмотрена проектируемой статьей 19.7.12 в главе 19 (Административные правонарушения против порядка управления), общий срок исковой давности по которой статьей 4.5 Кодекса установлен в два месяца со дня обнаружения. В связи с этим законопроектом предусмотрено соответствующее исключение по сроку давности привлечения к административной ответственности по проектируемой статье 19.7.12 с внесением изменений в часть 1 статьи 4.5 Кодекса.

Срок давности привлечения к административной ответственности за нарушения, предусмотренный проектируемыми статьей 8.48, в соответствии с частями 1 и 2 статьи 4.5 Кодекса составляет три месяца со дня обнаружения правонарушения. Внесение изменений в статью 4.5 Кодекса в связи с определением составов нарушений, предусмотренных проектируемой статьей 8.48, не требуется.

Одновременно в законопроекте предлагается определить полномочия органов государственного экологического надзора в части рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 3 статьи 8.17 Кодекса.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, Росприроднадзор осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в области использования и охраны водных объектов, в установленном порядке выдает разрешение на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации.

Вместе с тем полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях за нарушения регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации или открытом море стандартов (норм, правил) или условий лицензии, предусмотренные частями 1 и 3 статьи 8.17 Кодекса отсутствуют.

В связи с этим предлагается устранить указанное несоответствие в части 1 статьи 23.29 Кодекса, наделив Росприроднадзор правом рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с установленной компетенцией.

Устанавливаемые в законопроекте номы не противоречат положениям Договора о Евразийском экономическом союзе (г. Астана - 29.05.2014), положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Принятие законопроекта не окажет негативного воздействия на достижение целей государственных программ Российской Федерации при ожидаемом положительном влиянии на снижение рисков загрязнения окружающей среды нефтью и нефтепродуктами при различных видах хозяйственной деятельности, повышении готовности сил и средств к ликвидации возможных разливов нефти и нефтепродуктов, повышении эффективности государственного надзора.

Выполнение полномочий, возлагаемых проектируемыми нормами на федеральные органы исполнительной власти, осуществляется в пределах установленной Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации предельной численности работников их центральных аппаратов и территориальных органов, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных указанным органам в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.

Принятие законопроекта не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу федеральных законно, не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.