Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (от 02.12.2015 N 34574-ЕЕ/Д26и)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело поступивший от Минприроды России (далее - разработчик) проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - проект акта) и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.4 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) при описании проблемы и негативного эффекта, возникающего в связи с наличием данной проблемы, на решение которой направлено принятие представленного проектом акта регулирования, разработчиком указывается, что на сегодняшний день, законодательством Российской Федерации установлена обязанность лиц, осуществляющих разведку месторождений, добычу нефти, а также переработку, транспортировку, хранение нефти и нефтепродуктов, разрабатывать планы ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов*(1) (далее - планы ЛРН), также выполнять предусмотренные указанными планами мероприятия по обеспечению готовности сил и средств к ликвидации возможных разливов нефти и нефтепродуктов, обязанность информирования о фактах разлива нефти и нефтепродуктов соответствующих органов исполнительной власти и аварийно-спасательных служб. Вместе с тем в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) отсутствуют нормы, устанавливающие ответственность за невыполнение предусмотренных планами ЛРН мероприятий, непредставление сведений или представление заведомо недостоверных сведений о фактах разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания федерального органа, осуществляющего государственный экологический надзор, об устранении нарушений законодательства установлена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ. Вместе с тем, по мнению разработчика, установленные размеры административных штрафов, налагаемые в соответствии с частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ на граждан и должностных лиц федеральными органами, осуществляющими государственный экологический надзор, не способствуют повышению роли и значимости государственного экологического надзора, а также предоставляют возможность для пренебрежительного отношения к законным предписаниям указанных органов, вплоть до их полного невыполнения. Так, из анализа правоприменительной практики разработчиком сделаны выводы, что субъекты хозяйственной деятельности, в первую очередь на объектах недропользования, а также при расследовании обстоятельств по выявленным фактам разливов нефти и нефтепродуктов, зачастую считают возможным не передавать в Росприроднадзор информацию и отчетность, предусмотренную законодательством Российской Федерации, ввиду малого размера штрафов, предусмотренных статьей 19.7 КоАП РФ о непредставлении сведений (информации). В этой связи, по мнению разработчика, инспектор не имеет в своем распоряжении всех необходимых сведений для осуществления контрольно-надзорной деятельности и подготовки исков о возмещении ущерба, либо указанные сведения представляются за несколько дней до завершения проверки.

Таким образом, регуляторным решением, представленным разработчиком в рассматриваемом проекте акта, является введение дополнительных мер административной ответственности за необеспечение готовности к ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, непредставление в надзорные органы информации об аварийных разливах нефти и нефтепродуктов; введение дополнительных мер административной ответственности за невыполнение в установленные сроки предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный экологический надзор; введение дополнительных мер административной ответственности за непредставление, несвоевременное представление, представление не в полном объеме или представление заведомо недостоверной информации в уполномоченный на осуществление государственного экологического надзора орган при проведении им проверок.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета проект акта разработан во исполнение поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.Г. Хлопонина от 3 апреля 2015 г. N АХ-П9-2194.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Согласно пунктам 16.2 и 18.2 сводного отчета разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 20 июля 2015 г. по 31 июля 2015 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 25 августа 2015 г. по 26 октября 2015 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта 02/04/07-15/00037407).

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 2 ноября 2015 г. по 13 ноября 2015 г. Проект акта и перечень вопросов по нему были размещены на официальном сайте Минэкономразвития России и направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", а также в заинтересованные субъекты предпринимательской и иной экономической деятельности. В результате проведения публичных консультаций поступили позиции ОАО НК "Роснефть", ПАО АНК "Башнефть", ОАО "Новатэк", ОАО "Зарубежнефть", ОАО "Транснефть", ОАО "Томскнефть", ОАО "Славнефть", а также АО НК "РуссНефть", замечания и предложения которых учтены в настоящем заключении.

По итогам подготовки настоящего заключения с учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений в отношении проекта акта, могут быть представлены следующие замечания:

1. Согласно пункту 3 проекта акта разработчиком предлагается дополнить КоАП РФ новой статьей 8.48 (нарушение требований по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов). В соответствии с действующими нормативными правовыми актами подготовка планов ЛРН направлена в первую очередь на снижение количества аварийных разливов нефти и нефтепродуктов. То есть наиболее значимым нарушением в отсутствие плана ЛРН либо при невыполнении всего комплекса мероприятий плана ЛРН является разлив нефти и нефтепродуктов на различные объекты природной среды. На сегодняшний день главой 8 КоАП РФ (административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования) предусмотрено привлечение к ответственности пользователей недр в случае, если была осуществлена порча земель (статья 8.6 КоАП РФ), загрязнение либо засорение водных объектов (пункт 4 статьи 8.13 и статьи 8.45 КоАП РФ), загрязнение лесов вредными веществами (пункт 2 статьи 8.31 КоАП РФ), а также иных природных ресурсов. Помимо этого нанесение вреда либо ущерба природным ресурсам в результате невыполнения требований законодательства приводит к привлечению виновного лица к гражданско-правовой ответственности в виде компенсации причиненного вреда либо ущерба.

Таким образом, Минэкономразвития России полагает, что в отношении действий пользователя недр, которые при невыполнении требований плана ЛРН могут привести к реальному нанесению ущерба природной среде, уже установлены различные меры ответственности.

Отмечаем также, что выполнение всего комплекса мероприятий плана ЛРН может быть затруднительным либо невыполнимым на момент проведения проверочных мероприятий в силу объективных обстоятельств.

При этом необходимо отметить, что невыполнение всего комплекса мер плана ЛРН не обязательно приводит к возникновению аварийных разливов, как и последовательное выполнение комплекса мер плана ЛРН не является гарантией того, что не произойдет аварийных разливов (например, из-за поставки труб ненадлежащего качества, повреждения трубопроводов третьими лицами, форс-мажорных обстоятельств). Следовательно, установление ответственности за неполное выполнение мероприятий плана ЛРН является избыточной мерой, которая сама по себе не приведет к снижению аварийных разливов.

В данном случае будет иметь место усиление административного воздействия со стороны контролирующих государственных органов на пользователей недр без достижения заявленных разработчиком результатов.

Дополнительно обращаем внимание на избыточность такой проектируемой меры, как приостановка деятельности предприятия на 90 суток (пункты 1, 2 проектируемой статьи 8.48 КоАП РФ), применение которой может повлечь существенные убытки предприятий, входящих в группу участников отношений. Считаем, что рассматриваемая приостановка деятельности предприятия на 90 суток может повредить осуществлению мероприятий по устранению последствий разлива нефти. В частности, хозяйствующий субъект не сможет заключать договора с подрядными организациями, направленные на минимизацию и устранение последствий аварии, а также самостоятельно устранять их.

Таким образом, из предлагаемой редакции статьи 8.48 КоАП РФ считаем целесообразным исключить административное приостановление деятельности, а проектируемый частью 1 статьи 8.48 состав правонарушения изложить в следующей редакции:

"Невыполнение в установленные сроки (с установленной периодичностью) комплексных учений по отработке взаимодействия собственных сил и средств и (или) привлекаемых сил и средств для ликвидации максимального расчетного объема разлива нефти и нефтепродуктов, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, равно как и отсутствие утвержденного в установленном порядке плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов - ".*(2)

2. Согласно пункту 4 проекта акта разработчиком предлагается дополнить статью 19.5 КоАП РФ новыми частями 27 и 28, выделив в качестве отдельного правонарушения, за которое предусмотрено более строгое административное наказание, невыполнение в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный экологический надзор, об устранении нарушений законодательства.

Вместе с тем считаем необходимым отметить, что частью 25 указанной статьи уже предусмотрена ответственность за невыполнение в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный земельный надзор, который включен в государственный экологический надзор согласно статье 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Кроме того, предлагаемая проектом акта мера административного воздействия (для юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей) за невыполнение в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный экологический надзор, об устранении нарушений законодательства, не соответствует тяжести и характеру правонарушения. Так, невыполнение предписаний может быть не связано с причинением вреда окружающей среде. В случае причинения вреда природной среде, в том числе при невыполнении предписаний федеральных органов экологического надзора лицо привлекается к административной ответственности по иным статьям административной ответственности (например, статьи 8.6, 8.13, 8.45 и 8.31 КоАП РФ). Помимо этого, нанесение вреда природным ресурсам в результате невыполнения в установленный срок предписаний федеральных органов государственного экологического надзора приводит к привлечению виновного лица к гражданско-правовой ответственности в виде компенсации вреда либо ущерба.

В связи с вышеуказанным, пункт 4 проекта акта считаем необходимым исключить.

3. Пунктом 6 проекта акта разработчиком предлагается дополнить главу 19 КоАП РФ статьей 19.7.12, устанавливающей наложение административной ответственности за непредставление, несвоевременное представление, представление не в полном объеме или представление заведомо недостоверной информации в орган государственного экологического надзора при проведении им проверок.

Однако необходимо отметить, что в настоящее время положениями КоАП РФ предусмотрена ответственность за:

- неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль (статья 19.4 КоАП РФ);

- воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок (статья 19.4.1 КоАП РФ).

В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указывается, в том числе перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки. Также в рамках проведения проверок предусмотрено право контролирующих органов на направление запросов о предоставлении дополнительных документов.

Из указанного следует, что непредставление, несвоевременное представление указанных документов, а также представление заведомо недостоверной информации в орган государственного экологического надзора в рамках проведения проверки является нарушением законного распоряжения должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль). Ответственность за совершение такого правонарушения в настоящее время в КоАП РФ уже предусмотрена.

Кроме того считаем, что такое правонарушение как сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, информации, содержащейся в заявлении о постановке на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, декларации о воздействии на окружающую среду, декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду, отчете о выполнении плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды уже предусмотрено статьей 8.5 КоАП РФ.

Таким образом, проектируемая проектом акта статья 19.7.12 по сути будет дублировать уже действующие статьи КоАП РФ.

По мнению Минэкономразвития России, введение специальной нормы, направленной на усиление ответственности за непредставление документов в рамках проведения проверки именно органу государственного экологического надзора, может привести к формированию неоднозначного подхода при привлечении к административной ответственности.

Таким образом, принятие указанных изменений не поддерживается, а пункт 6 проекта акта подлежит исключению.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) - Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации";

- Постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. N 613 "О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов" (вместе с "Основными требованиями к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов");

- Постановление Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2014 г. N 1189 "Об организации предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (вместе с "Правилами организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации").

*(2) По данным Минтранса России из представленных организациями в уведомительном порядке 200 планов ЛРН в соответствии с Правилами организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2014 г. N 1189, только 2 организации не нарушили требование о проведении комплексных учений в связи с отсутствием санкций за данное правонарушение.