Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ "Об утверждении правил эксплуатации установок очистки газа" (от 12.10.2016)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минприроды России "Об утверждении правил эксплуатации установок очистки газа" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) основанием для разработки проекта акта является статья 16.1 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96 "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон N 96-ФЗ), предусматривающая утверждение уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти Правил эксплуатации установок очистки газа.

Согласно пункту 1.6 сводного отчета целью проекта акта является обеспечение бесперебойной и эффективной работы оборудования по очистке газа. Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

В соответствии с пунктом 1.7 сводного отчета принятие проекта акта позволит хозяйствующим субъектам организовать надлежащий контроль за работой газоочистного оборудования, а надзорным органам - повысить эффективность проверок за соблюдением установленных требований.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 28 января 2016 г. по 10 февраля 2016 г., а также проекта акта и сводного отчета в срок с 15 апреля 2016 г. по 28 апреля 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/01-16/00045655).

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проекту акта.

1. Предметом регулирования Правил является установление требований к эксплуатации специальных сооружений - газоочистных установок (далее - ГОУ). Таким образом, в соответствии с частью 1 статьи 51 Договора о ЕАЭС основной предмет регулирования проекта акта относится к области технического регулирования.

В соответствии с Приложением N 3 Технического регламента Таможенного Союза "О безопасности машин и оборудования" ТР ТС 010/2011, утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 г. N 823 (далее - Технический регламент о безопасности машин и оборудования), к сфере регулирования Технического регламента о безопасности машин и оборудования отнесено газоочистное оборудование, которое подлежит подтверждению соответствия требованиям Технического регламента о безопасности машин и оборудования в форме декларирования соответствия.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Технического регламента о безопасности машин и оборудования регламентом утверждаются минимально необходимые требования к безопасности машин и (или) оборудования при разработке (проектировании), изготовлении, монтаже, наладке, эксплуатации, хранении, транспортировании, реализации и утилизации в целях защиты жизни или здоровья человека, имущества, охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей.

При этом в соответствии с абзацем вторым пункта 2 статьи 53 Договора о Евразийском экономическом союзе, подписанным в г. Астане 29 мая 2014 г. (далее соответственно - Договор, Союз) установлено, что Государства-члены Союза обеспечивают обращение продукции, соответствующей требованиям технического регламента Союза (технических регламентов Союза), на своей территории без предъявления дополнительных по отношению к содержащимся в техническом регламенте Союза (технических регламентах Союза) требований к такой продукции и без проведения дополнительных процедур оценки соответствия.

Таким образом, установление проектом акта нормативных требований к эксплуатации ГОУ, дополнительных к требованиям Технического регламента о безопасности машин и оборудования вне его рамок противоречит положениям Договора.

Учитывая изложенное, Минэкономразвития России считает разработку проекта акта нецелесообразной. Считаем возможным реализовать предлагаемые проектом акта требования путем внесения соответствующих изменений в Технический регламент о безопасности машин и оборудования в установленном порядке.

Кроме того, обращаем внимание разработчика на необходимость разработки проекта федерального закона, направленного на признание утратившей силу статьи 16.1 Закона N 96-ФЗ в связи с ее несоответствием Договору.

2. Дополнительно обращаем внимание на следующие замечания в отношении положений проекта акта, которые требуют учета в случае имплементации требований, предусмотренных проектом акта, в рамках технического регламента ЕАЭС.

2.1. Пунктом 2.3 проекта акта установлено, что в случае если ГОУ отключена или не обеспечивает очистку и/или обезвреживание выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на уровне проектных показателей или показателей, уточненных в ходе пусконаладочных работ, эксплуатация соответствующего технологического оборудования, которое должно быть оснащено ГОУ, запрещена.

Обращаем внимание, что указанное требование является невыполнимым для хозяйствующих субъектов. Так, фактическая эффективность работы ГОУ, как и любой количественный показатель работы любого технического устройства, зависит от условий его работы, множества переменных параметров, в том числе и не контролируемых обслуживающим персоналом, и поэтому не является постоянной величиной. Значимыми факторами, приводящими к постепенному снижению эффективности ГОУ в процессе их эксплуатации, является загрязнение устройства, его коррозионное и эрозионное повреждение, нарушения взаимного расположения частей устройства, температурные деформации (например, в электрофильтрах - расцентровка электродов). Для устранения влияния этих факторов и восстановления эффективности устройства периодически проводятся восстановительные ремонты оборудования. Однако некоторое снижение эффективности ГОУ в межремонтный период неизбежно.

В связи с этим эксплуатационная эффективность ГОУ, то есть средняя эффективность в реальных эксплуатационных условиях, всегда ниже проектного значения, а установление требования безусловного и постоянного соответствия эксплуатационных показателей эффективности ГОУ проектным значениям является избыточным и принципиально невыполнимым.

В 2016 году Ассоциацией "Совет производителей энергии" был выполнен сбор и анализ информации по эффективности ГОУ за 2011-2015 гг. 150-ти энергообъектов, принадлежащих 20-ти крупным энергокомпаниям. В таблице ниже приведены сведения о количестве обследованных эксплуатируемых ГОУ и доле ГОУ с эффективностью ниже проектных значений, а также паспортных значений, установленных по результатам пусконаладочных работ.

Сведения по доле ГОУ с эффективностью очистки ниже проектных и паспортных значений за 2011-2015 годы

	Количество ГОУ, по которым представлены данные, всего	Доля ГОУ с фактической среднегодовой эффективностью ниже проектной, %	Доля ГОУ с фактической среднегодовой эффективностью ниже паспортной, %
2011 год
Электрофильтр	112	53%	31%
Сухой инерционный золоуловитель	170	64%	66%
Мокрый золоуловитель	201	43%	49%
Рукавный фильтр	2	0%	50%
Комбинированное устройство	13	31%	31%
ВСЕГО	498	52%	51%
2012 год
Электрофильтр	115	55%	28%
Сухой инерционный золоуловитель	210	58%	56%
Мокрый золоуловитель	212	47%	51%
Рукавный фильтр	2	0%	100%
Комбинированное устройство	13	23%	38%
ВСЕГО	552	52%	48%
2013 год
Электрофильтр	122	54%	30%
Сухой инерционный золоуловитель	212	67%	65%
Мокрый золоуловитель	202	38%	48%
Рукавный фильтр	2	0%	100%
Комбинированное устройство	13	23%	38%
ВСЕГО	551	52%	50%
2014 год
Электрофильтр	121	46%	31%
Сухой инерционный золоуловитель	229	71%	66%
Мокрый золоуловитель	210	42%	48%
Рукавный фильтр	2	0%	100%
Комбинированное устройство	13	8%	15%
ВСЕГО	575	54%	51%
2015 год
Электрофильтр	120	43%	28%
Сухой инерционный золоуловитель	250	65%	55%
Мокрый золоуловитель	205	44%	48%
Рукавный фильтр	28	93%	4%
Комбинированное устройство	13	8%	23%
ВСЕГО	616	54%	44%

Данные, приведенные в таблице, показывают, что в течение 2011-2015 гг. среднегодовая эффективность 52-54% ГОУ энергопредприятий находилась ниже проектных значений, и 44-51% - ниже паспортных значений, установленных по результатам пусконаладочных работ. При этом анализ собранных данных показывает отсутствие видимой связи показателя доли ГОУ с фактической эффективностью ниже проектного значения с типом ГОУ или продолжительностью их эксплуатации. Это свидетельствует о том, что периодическое снижение эффективности ГОУ ниже проектных значений является неотъемлемым свойством ГОУ любых конструкций в течение всего жизненного цикла этих устройств.

Сведения по доле ГОУ с фактической среднегодовой эффективностью очистки в 2015 году ниже проектных значений для различных типов ГОУ и периодов ввода их в эксплуатацию (%)

Тип ГОУ	Период ввода в эксплуатацию
	1930-1939	1940-1949	1950-1959	1960-1969	1970-1979	1980-1989	1990-1999	2000-2009	2010-2015
Электрофильтр			8%	86%	50%	23%	43%	22%	24%
Сухой инерционный золоуловитель			54%	10%	39%	32%	32%	57%	71%
Мокрый золоуловитель	50%		67%	23%	39%	29%	29%	44%	45%
Рукавный фильтр								0%	100%
Комбинированное устройство					0%	20%
ИТОГО	50%		43%	31%	39%	28%	34%	52%	69%

Влияние ремонтных работ на долю ГОУ с фактической среднегодовой эффективностью очистки ниже проектных значений

Показатель	2013	2014	2015
Количество ГОУ, по которым представлены данные по их эффективности после проведения ремонтных работ	128	129	136
Количество ГОУ с эффективностью ниже проектной после проведения ремонтных работ	51	55	63
Количество ГОУ с эффективностью ниже паспортной после проведения ремонтных работ	42	41	45
Доля ГОУ с эффективностью ниже проектной после проведения ремонтных работ	40%	43%	46%
Доля ГОУ с эффективностью ниже паспортной после проведения ремонтных работ	33%	32%	33%

Таким образом, в соответствии с пунктом 2.3 проекта акта около половины мощностей угольной тепловой энергетики Российской Федерации должны ежегодно выводиться из эксплуатации для капитального ремонта или реконструкции их ГОУ с целью полного восстановления проектных показателей эффективности вне зависимости от соблюдения или несоблюдения ими нормативов допустимых выбросов, установленных для объектов разрешениями на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу. При этом проведение ремонтов ГОУ в стандартном объеме недостаточно, необходимо проведение работ в объеме капитального ремонта или реконструкции.

Учитывая общественное значение функций электро- и теплоснабжения, выполняемых предприятиями тепловой энергетики, данное требование практически неосуществимо. При этом за неисполнение данного требования установлены достаточно жесткие административные санкции, включая остановку деятельности на срок до 90 суток (часть 3 статьи 8.21 Кодекса об административных правонарушениях).

В связи с вышеизложенным полагаем целесообразным в рамках рассматриваемого регулирования указать, что работа ГОУ должна обеспечивать соблюдение организацией нормативов допустимых выбросов, установленных разрешениями, выданными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, а эффективность работы ГОУ, вводимых в эксплуатацию после их строительства (монтажа) или реконструкции, должна быть не хуже проектных значений или значений, уточненных по результатам пусконаладочных работ.

2.2. Согласно пункту 2.11 проекта акта для работников, занятых эксплуатацией, обслуживанием, ремонтом и (или) контролем работы ГОУ, хозяйствующим субъектом, эксплуатирующим ГОУ, должны быть утверждены должностные инструкции и организовано регулярное профессиональное обучение или дополнительное профессиональное образование.

Обращаем внимание разработчика на то, что указанное требование отсутствует в законодательных актах. Так, требования по профессиональному обучению и дополнительному профессиональному образованию лиц, допускаемых к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности определены статьей 15 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Аналогичные требования по обучению работников, занятых эксплуатацией, обслуживанием, ремонтом и (или) контролем работы ГОУ, в законодательстве Российской Федерации отсутствуют.

Учитывая изложенное, считаем включение данного требования в Правила эксплуатации установок очистки газа избыточным.

Кроме того, при введении такого требования законом необходимо установить периодичность проведения учебы, программу (содержание) учебы, более четко определить категории персонала, которые должны проходить учебу и определить форму фиксации факта прохождения учебы.

2.3. В соответствии с пунктом 5.2 проекта акта технический осмотр ГОУ и проверка показателей работы ГОУ в соответствии с инструкцией по эксплуатации ГОУ должны проводиться не реже двух раз в год.

Согласно пункту 5.3 проекта акта планово-предупредительный ремонт ГОУ должен осуществляться не реже одного раза в год.

Вместе с тем отмечаем, что порядок, состав и периодичность технического обслуживания ГОУ не может быть едиными для ГОУ любых типов, конструкций, сроков эксплуатации и т.п. Установление единой периодичности осмотров и планово-предупредительных ремонтов приведет к тому, что для одних ГОУ объем технического обслуживания будет недостаточным (например, для работающих в агрессивных средах и требующих более частой замены деталей), а для других - приведет к избыточным затратам на проведение ремонта устройств, находящихся в нормальном эксплуатационном состоянии.

Кроме того, указанные требования установлены Техническим регламентом ЕАЭС.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком не обоснованы.

С учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.