Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" в части закрепления порядка передачи пользователям недр ранее пробуренных скважин, находящихся на участке недр, предоставленном в пользование" (от 03.11.2016)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" в части закрепления порядка передачи пользователям недр ранее пробуренных скважин, находящихся на участке недр, предоставленном в пользование" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции (пункт 6 Перечня поручений, утвержденный Протоколом заседания рабочей группы по вопросам снятия административных барьеров в сфере природопользования Правительственной комиссии по вопросам природопользования и охраны окружающей среды (далее - Протокол рабочей группы) от 1 октября 2015 г. N 06-16/303-пр).

Согласно пункту 1.6 сводного отчета целью проекта акта является законодательное закрепление правового режима скважин, созданных для осуществления геологического изучения (в том числе регионального), разведки и добычи полезных ископаемых.

Проектом акта предлагается установить, что скважины могут находиться в собственности пользователей недр, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, муниципальных образований в зависимости от источника финансирования их строительства. При этом предлагается закрепить презумпцию, согласно которой все скважины, не являющиеся собственностью пользователей недр, иных лиц, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, являются собственностью Российской Федерации.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 6 апреля 2016 г. по 23 июня 2016 г., а также проекта акта и сводного отчета в срок с 23 июня 2016 г. по 24 августа 2016 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/04-16/00047657).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 12 октября 2016 г. по 24 октября 2016 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили позиции ПАО "ГМК "Норильский никель", ОАО "ТАИФ НК", ПАО "Газпром нефть", АО "Зарубежнефть", ООО "Иркутская нефтяная компания", ПАО "ЛУКОЙЛ", АО НК "РуссНефть", ОАО "Сургутнефтегаз", ПАО "Татнефть", содержащие ряд замечаний и предложений в отношении предлагаемого проектом акта регулирования, учтенных в настоящем заключении, а также ряд предложений (прилагаются), подлежащих рассмотрению разработчиком в целях их учета.

По результатам рассмотрения проекта акта, сводного отчета с учетом представленной участниками публичных консультаций по проекту акта информации Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проекту акта.

1. Проект акта в представленной редакции может привести к проблемам правоприменения по следующим причинам:

1.1. Согласно статье 22 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) недропользователь обязан обеспечить безопасность горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недрами сооружений, расположенных в границах предоставленного в пользование участка недр, а также сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях, и ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию.

Таким образом, можно прийти к выводу о необходимости исполнения указанных обязательств по отношению ко всем скважинам (горным выработкам), расположенным на лицензионном участке, что также отражено в Протоколе рабочей группы.

Вместе с тем согласно пункту 1273 приказа Ростехнадзора от 12 марта 2013 г. N 101 "Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности" (далее - Приказ Ростехнадзора N 101) пользователь недр осуществляет контроль за состоянием устьев ликвидированных и законсервированных скважин в соответствии с действующими лицензиями на пользование недрами.

Исходя из Положения о порядке реализации и использования скважин глубокого бурения на нефть и газ, пробуренных за счет средств государственного бюджета и числящихся на балансе государственных геологических предприятий, утвержденного Госкомимуществом Российской Федерации 7 августа 1995 г., Роскомнедра 27 марта 1995 г., Минтопэнерго Российской Федерации, Госгортехнадзором Российской Федерации 11 апреля 1995 г. (зарегистрированного в Минюсте Российской Федерации 25 сентября 1995 г. N 953) обязательства по осуществлению контроля за ранее пробуренными скважинами возникают у недропользователя только после их передачи (по договорам или актам).

В то же время актуализированная форма условий пользования недрами, в соответствии с которой в настоящее время осуществляется внесение изменений в выданные лицензии не предусматривает обязательств недропользователя по осуществлению и принятию на контроль ранее пробуренных скважин.

Таким образом, возникает правовая неопределенность с механизмом реализации норм, закрепленных в статье 22 Закона о недрах в части обеспечения недропользователем безопасности всех буровых скважин, расположенных на лицензионном участке.

Учитывая изложенное, считаем необходимым предусмотреть в проекте акта наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по разработке нормативного правового акта, регулирующего порядок заключения и оформления соответствующих договоров и актов, а также необходимость (отсутствие необходимости) перезаключения действующих договоров и оформления актов.

Кроме того, считаем целесообразным отразить в проекте акта наделение полномочиями по разработке типовых форм указанных договоров и актов.

1.2. В части 8 проекта акта не установлены сроки оформления договора передачи скважин пользователю недр, которые не могут быть установлены в случаях применения предлагаемых пунктами 1 и 2 норм. Ссылки на технические или иные проектные документы не могут быть применены в проекте акта, ввиду того, что, как правило, условиями пользования недрами предусматривается составление проектной документации через длительное время (до нескольких лет) после предоставления лицензии. При принятии предложенной редакции проекта акта скважины, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, или муниципального образования, будут находиться без контроля их безопасного состояния неопределенное время, так как часть 7 проекта акта предусматривает обеспечение их безопасного состояния пользователем недр только после передачи ему этих скважин на основании договора.

1.3. Положениями части 10 проекта акта устанавливается, что стоимостью скважины при ее приобретении в собственность пользователями недр является ее рыночная стоимость, определяемая в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Вместе с тем согласно абзацу 2 статьи 3 Закона N 135-ФЗ для целей указанного Федерального закона под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства, то есть когда:

- одна из сторон сделки не обязана отчуждать объект оценки, а другая сторона не обязана принимать исполнение;

- стороны сделки хорошо осведомлены о предмете сделки и действуют в своих интересах;

- объект оценки представлен на открытом рынке посредством публичной оферты, типичной для аналогичных объектов оценки;

- цена сделки представляет собой разумное вознаграждение за объект оценки и принуждения к совершению сделки в отношении сторон сделки с чьей-либо стороны не было;

- платеж за объект оценки выражен в денежной форме.

Таким образом, в условиях обязательности отчуждения передаваемых скважин, а также отсутствия открытого рынка скважин, будут нарушены основополагающие принципы определения рыночной стоимости указанных объектов.

2. В соответствии с пунктом 2 части 8 статьи 241 Закона о недрах в редакции проекта акта устанавливается, что, в случае если проектной документацией не предусмотрено использование скважин, такие скважины передаются пользователю недр в безвозмездное пользование.

Данная норма содержит внутреннее противоречие, так как предполагает передачу в пользование имущества, использование которого не предусматривается.

Так, предполагается передача в безвозмездное пользование пробуренных за счет государственного бюджета и впоследствии ликвидированных или законсервированных скважин.

Приказом Ростехнадзора N 101 определено, что ликвидированные скважины - скважины, не подлежащие использованию, законсервированные - неиспользуемые скважины по различным причинам, в том числе аварийным.

Обращаем внимание, что в случае передачи ликвидированных скважин никакого полезного для юридического лица пользования вещью не происходит, оно лишь будет выполнять обязанность по обеспечению безопасного состояния скважины (как это предусмотрено пунктом 8.1 части 2 статьи 22 Закона о недрах). В таком случае у недропользователя возникают налоговые риски, связанные с безвозмездным получением имущества.

Так, согласно статье 695 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, получившее по договору безвозмездного пользования вещь, обязано поддерживать вещь в исправном состоянии, включая осуществление текущего и капитального ремонта, и нести все расходы на ее содержание, если иное не предусмотрено договором безвозмездного пользования.

Таким образом, скважины, использование которых не предусмотрено проектной документацией, экономически нецелесообразно передавать в пользование.

Вместе с тем Приказом Ростехнадзора N 101 предусмотрено, что если скважина законсервирована и длительность ее консервации превышает проектные сроки или превысила 15 лет, необходимо осуществить экспертизу промышленной безопасности, провести соответствующие мероприятия либо ликвидировать такие скважины.

При обнаружении недостатков законсервированная скважина должна быть выведена из консервации и пользователем недр должны быть осуществлены определенные мероприятия.

По оценкам экспертов, представивших позиции по проекту акта при проведении публичных консультаций Минэкономразвития России, расходы на вывод из консервации в зависимости от состояния скважины составляют от 400 тыс. руб. до 20 млн. руб.

Вывод из консервации сопровождается согласованием с государственными органами планов работ, что неизбежно повлечет дополнительные издержки.

Только на лицензионных участках ООО "ЛУКОЙЛ-Западная Сибирь" количество скважин, пробуренных за счет государственного бюджета и законсервированных более 15 лет назад, составляет порядка 1000. Следовательно, затраты только одной компании в результате вводимого регулирования могут составить от 400 млн. руб. до 20 миллиардов рублей.

Таким образом, считаем целесообразным исключить пункт 2 части 8 статьи 241 Закона о недрах в редакции проекта акта либо предусмотреть в проекте акта наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по установлению порядка компенсаций за такие скважины (например, через снижение размера разового платежа).

3. В соответствии с частью 11 проекта акта скважины, созданные для осуществления геологического изучения (в том числе регионального), разведки и добычи полезных ископаемых, и находящиеся в собственности лиц, не являющихся пользователями недр (за исключением лиц, указанных в частях 2 - 4 проектируемой статьи 241), подлежат передаче на срок пользования недрами на основании договора лицу, у которого возникло право пользования участком недр, в срок не позднее 6 месяцев с даты государственной регистрации лицензии на пользование недрами.

Таким образом, не предполагается ни возможность сохранения прав владения и пользования у собственника (например, оператора), ни возможность передачи скважин третьим лицам, не являющимся недропользователями (в том числе операторам).

Так, в вертикально интегрированных нефтяных компаниях (далее - ВИНК) сложилась практика оформления прав на имущество, используемое для разработки месторождений, не на недропользователей, а на компании, входящие в группу лиц, которые оказывают недропользователям комплекс услуг по освоению участков недр по разработке месторождений.

Введение нормы в предлагаемой редакции потребует от ВИНК значительных трудовых и материальных затрат по передаче скважин недропользователям, хотя фактическую эксплуатацию скважин, в том числе мероприятия по обеспечению безопасности и сохранности скважин, будут осуществлять операторы.

Представляется, что риски невыполнения третьими лицами обязательств по обеспечению безопасности скважин отсутствуют, если третьи лица входят с недропользователем в одну группу лиц.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным исключить применение требования о передаче скважин недропользователям в отношении лиц, входящих в одну группу лиц с недропользователем.

Кроме того, из положений части 11 проекта акта не ясно, на основании какого договора один хозяйствующий субъект (собственник) обязан передать другому хозяйствующему субъекту (недропользователю) находящиеся в собственности скважины на срок пользования недрами, а также не ясны правовой статус переданных скважин и источник финансирования расходов на вывод из консервации или на ликвидацию переданных скважин по указанным выше основаниям.

4. Согласно части 12 статьи 241 Закона о недрах в редакции проекта акта передача скважин, созданных для осуществления геологического изучения (в том числе регионального), разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляется вместе со всеми их принадлежностями и относящимися к ним документами, если договором не предусмотрено иное.

Вместе с тем остается неясным, что входит в понятие "принадлежность скважины".

Кроме того, слова "если договором не предусмотрено иное" может привести к невозможности осуществлять мероприятия, определенные Федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, в случае отсутствия каких-либо относящихся к скважинам документов.

Таким образом, полагаем целесообразным определить в проекте акта понятие "принадлежность скважины", а также исключить слова "если договором не предусмотрено иное".

При этом считаем важным дополнить проект акта нормой, при которой состояние передаваемых скважин должно соответствовать требованиям законодательства в области промышленной безопасности. Это положение должно распространяться как на случаи передачи скважин пользователям недр, так и на случаи возврата скважин собственнику после окончания договора аренды (пользования).

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы.

С учетом информации, представленной разработчиком в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 2 л. в 1 экз.