Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ "Об утверждении Правил учета плавучих объектов" (N 12513-ОФ/Д26и от 10.05.2017 г.) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ "Об утверждении Правил учета плавучих объектов"
(N 12513-ОФ/Д26и от 10.05.2017 г.)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект приказа Минтранса России "Об утверждении Правил учета плавучих объектов" (далее соответственно - проект акта, Правила), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 9 декабря 2016 года по 16 февраля 2017 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/12-16/00060066).

По итогам публичного обсуждения все замечания и предложения участников обсуждения на положения проекта акта разработчиком были прокомментированы.

В соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия в период с 20 марта по 26 апреля 2017 года Минэкономразвития России проведены публичные консультации по проекту акта. В ходе проведенных публичных консультаций были получены позиции ПАО "ГМК "Норильский никель", ЗАО "Компания "ТАИР", ООО "ЭМИР", ООО "ВипДар", ИП Золявин А.И., а также отдельных физических лиц, которые были частично учтены при подготовке настоящего заключения. Неучтенные замечания представлены в Приложении к настоящему заключению.

Основанием для разработки проекта акта является статья 16 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации (далее - КВВТ РФ).

В соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета целью предлагаемого регулирования является определение порядка учета плавучих объектов.

При этом необходимо отметить следующие замечания.

1. В соответствии с частью 2 статьи 1 КВВТ РФ его положения распространяются на суда и плавучие объекты, предназначенные для использования в целях судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации.

В свою очередь статьей 3 КВВТ РФ применительно к плавучим объектам судоходство определяется как деятельность, связанная с использованием на внутренних водных путях судов, в том числе для буксировки судов и плавучих объектов*(1).

Кроме того в статье 3 КВВТ РФ плавучий объект определяется как несамоходное плавучее сооружение, не являющееся судном, в том числе дебаркадер, плавучий (находящийся на воде) дом, гостиница, ресторан, понтон, плот, наплавной мост, плавучий причал, и другое техническое сооружение подобного рода.

В свою очередь судно определено как самоходное или несамоходное плавучее сооружение, предназначенное для использования в целях судоходства, в том числе судно смешанного (река - море) плавания, паром, дноуглубительный и дноочистительный снаряды, плавучий кран и другие технические сооружения подобного рода.

Таким образом, используя положения КВВТ РФ, затруднительно однозначно определить, является ли то или иное плавучее сооружение или объект судном или же плавучим объектом, и будет ли на него распространяться предлагаемое регулирование.

Отдельно следует отметить, что указанные выше положения были включены в КВВТ РФ Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 367-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации и Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ранее законопроект N 929004-6). При этом первоначально в законопроекте N 929004-6 данные положения отсутствовали и были включены в него в рамках поправок ко второму чтению, предложенными депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 6 созыва.

2. Частью 1.2 статьи 16 КВВТ РФ установлено, что плавучие объекты подлежат учету, осуществляемому администрацией соответствующего бассейна внутренних водных путей.

При этом частью 1.1 статьи 16 КВВТ РФ установлено, что не подлежат государственной регистрации шлюпки и плавучие средства, которые являются принадлежностями судна, суда массой до 200 килограммов включительно и мощностью двигателей (в случае установки) до 8 киловатт включительно, спортивные парусные суда, длина которых не должна превышать 9 метров, которые не имеют двигателей и на которых не оборудованы места для отдыха, беспалубные несамоходные суда, длина которых не должна превышать 12 метров.

В данном случае очевидно, что вышеуказанные понятия "учет" и "государственная регистрация" не тождественны и различны. В таком случае на шлюпки и прочее перечисленное выше, которые являются принадлежностями не судна, а плавучего объекта, например дебаркадера, формально данное исключение, в части отсутствия необходимости государственной регистрации, не распространяется. При этом, не ясно подлежат ли они еще и учету, как несамоходные плавучие объекты.

3. Главой IV "Право собственности на суда, государственная регистрация судов и прав на них, учет плавучих объектов" КВВТ РФ предусмотрен ряд реестров, которые ведутся в целях учета объектов и прав на них, для которых такие реестры предназначены*(2). Обращаем внимание, что целью предлагаемого регулирования согласно позиции разработчика является учет плавучих объектов. В этой связи полагаем, что в случае, если запись в реестре, предлагаемом проектом акта, будет иметь сходные правовые последствия с записями в других реестрах необходимо определить реестр непосредственно в КВВТ РФ.

4. Обращаем внимание, что проектом акта не предусмотрена какая-либо детализация и уточнения термина "плавучий объект" применительно к целям проекта акта. Таким образом, формально в соответствии с пунктом 2 Правил учету подлежат все плавучие объекты. Однако в разделе 7 сводного отчета разработчиком не проведена оценка количества таких объектов и в качестве субъектов, на которые будет распространяться предлагаемое регулирование, указаны физические и юридические лица без их количественной оценки.

5. При этом проектом акта не предусмотрены какие-либо сроки постановки на учет. Кроме того, ни действующим законодательством, ни предлагаемым регулированием не определены правовые последствия как в случае если плавучий объект будет внесен в реестр, так и в случае если плавучий объект не будет внесен в реестр. Таким образом, отмечаем отсутствие целесообразности в целом предлагаемого регулирования и считаем необходимым разработчику до разработки проекта акта проработать вопрос внесения изменений в КВВТ РФ детализирующих и конкретизирующих понятие плавучего объекта и необходимости их учета с обоснованием целей такого регулирования, либо изменений, исключающих такое понятие.

6. В соответствии с пунктом 2 Правил плавучие объекты подлежат учету в реестре плавучих объектов. В соответствии со статьей 3 КВВТ РФ к плавучим объектам относятся несамоходные плавучие сооружения, не являющиеся судном, в том числе дебаркадер, плавучий (находящийся на воде) дом, гостиница, ресторан, понтон, плот, наплавной мост, плавучий причал, и другое техническое сооружение подобного рода.

При этом в соответствии с действующим регулированием классификации и освидетельствованию подлежат не все плавучие объекты. Так, в соответствии с пунктом 1.1.2 Правил классификации и освидетельствования плавучих объектов, утвержденным Приказом Федерального автономного учреждения "Российский речной регистр" от 17 марта 2017 г. N 35-п, требования таких Правил распространяются на плавучие объекты, корпуса которых изготовлены из стали, алюминиевых сплавов, армированных пластиков, древесных материалов, железобетона, сталежелезобетона или армоцемента.

Учитывая открытый перечень объектов, которые относятся к плавучим, а также основание для отказа в постановке на учет, указанное в подпункте "а" пункта 12 Правил, на основании которого должностное лицо может отказать в постановке на учет объекта в случае, если такой объект не является плавучим, отмечаем риск отказа должностными лицами в постановке на учет объектов, которые по субъективной оценке не будут признаны плавучими объектами. В этой связи подчеркиваем, что собственнику затруднительно определить, относится ли конкретный объект к плавучим, и необходимо ли его ставить на учет.

Так, например, при лесосплаве по внутренним водным путям срубленные деревья в соответствии с определением, приведенным в статье 3 КВВТ РФ, попадают в категорию плавучих объектов. При этом четыре ценных породы дерева в соответствии с действующим законодательством маркируются. Таким образом, остается неясным, необходимо ли ставить на учет такие деревья при лесосплаве. В случае, если ставить на учет необходимо, становится неясным, каким образом ставить на учет: каждое дерево по отдельности, связками либо полностью партией срубленных деревьев. При этом целесообразность такого учета деревьев как плавучих объектов не очевидна.

Учитывая, что к плавучим объектам относятся и технические сооружения, то к ним могут быть отнесены плавучие маяки, радиобуи, которые являются такими объектами. При этом, например, каждый радиобуй системы "Компас-Сарсат" регистрируется в соответствии с Положением о регистрации аварийных радиобуев международной спутниковой системы "Компас-Сарсат", утвержденным распоряжением Росморречфлота от 16 июля 2009 г. N АД-135-р. Количество таких радиобуев в мире составляло более 2 миллионов по состоянию на декабрь 2015 года*(3). Также особо отмечаем, что такие радиобуи используются и в авиации. Таким образом, такие радиобуи подлежат регистрации в регистрационной базе данных аварийных радиобуев, а также учету в реестре плавучих объектов. В этой связи обращаем внимание на возможное дублирование данных в действующих базах и предлагаемом реестре и отмечаем в этом случае избыточность каких-либо действий заявителя по их постановке на учет.

В рамках публичных консультаций, проведенных Минэкономразвития России, поступили позиции о невозможности однозначно определить, относится ли конкретный объект к плавучему, и было предложено установить закрытый перечень таких объектов.

Ряд плавучих объектов на настоящий момент уже зарегистрирован в судовых реестрах (например, Российском речном регистре). Действующим законодательством не предусмотрен порядок перевода сооружений из статуса "судно" в статус "плавучий объект". В этой связи остается неясным, необходимо ли их исключать из такого судового реестра, а также необходимо ли их повторно ставить на учет в реестр плавучих объектов.

Отмечаем, что отсутствие положений по переводу сооружений в другой статус может привести к существенным трудностям применения Правил.

Таким образом, считаем целесообразным определить круг плавучих объектов, которые подлежат учету исходя из целесообразности такого учета, а также предусмотреть механизм перевода из судового реестра в реестр плавучих объектов в случае, если это необходимо.

7. В соответствии с частью 3.2-2 статьи 19 Федерального закона от 22 ноября 2011 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" для получения лицензии на розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания заявитель должен предоставить документы, подтверждающие наличие у заявителя стационарного объекта общественного питания в собственности, хозяйственном ведении, оперативном управлении или в аренде, срок которой определен договором и составляет один год и более. Также в случае, если общественное питание предоставляется в вагоне-ресторане (вагоне-кафе, вагоне-буфете), на водном или воздушном судне необходимо предоставление документов на право собственности или пользование такими объектами на других законных основаниях.

Учитывая, что некоторые плавучие объекты, которые сейчас состоят на учете в других реестрах и являются судном, по мнению субъектов предпринимательской деятельности, с момента вступления в силу проекта акта появляется риск приостановления деятельности на неопределенный срок и/или прекращения деятельности предприятий по таким направлениям работы плавучих объектов, как туристическое, досуговое, рекреационное (плавучие гостиницы, плавучие рестораны, дома и базы отдыха на воде).

Организация общественного питания на перечисленных направлениях деятельности на внутренних водных путях Российской Федерации в отношении плавучих объектов, а также на судах туристического и пассажирского банкетного флота, экономически несостоятельна без продажи алкогольных напитков.

По существующему законодательству лицензия на розничную продажу (разлив) алкогольной продукции может быть выдана только на суда. Таким образом, с момента вступления в силу проекта акта все плавучие объекты в сфере туризма, досуга, не смогут получить такие лицензии. По оценке субъектов предпринимательской деятельности ввиду невозможности получения лицензии на розничную продажу (разлив) алкогольной продукции могут прекратить свою работу в связи с убыточностью таких организаций более 250-300 предприятий.

8. В связи с принятием проекта акта некоторые объекты изменят правовой статус с "судна" на статус "плавучий объект". С момента классификации объекта, как плавучий объект, в соответствии с пунктом 2 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации данный объект престанет относиться к недвижимому имуществу и будет относиться к движимому имущества.

На сегодняшний день действующим законодательством не определен механизм (порядок) предоставления сведений о факте учета (снятии с учета) плавучих объектов в налоговые органы по месту их учета. Таким образом, остается неясным, необходимо ли подавать сведения о плавучих объектах в налоговые органы для расчета (корректировки) соответствующих налогов.

Таким образом, считаем целесообразным определить цель учета плавучих объектов для дифференциации и уточнения (разграничения) понятий регистрации прав на сооружения, являющиеся недвижимым имуществом в соответствии с требованиями Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", и регистрации прав на несамоходные плавучие сооружения, являющиеся плавучими объектами в соответствии с положениями КВВТ РФ.

9. Услуга по постановке объекта на учет носит заявительный характер. При этом проектом акта не предусмотрено, кто может являться заявителем. Учитывая замечание 6 настоящего заключения, предлагаемое регулирование может распространяться на неопределенный круг лиц. В этой связи отмечаем риски неучета плавучих объектов ввиду отсутствия информации о необходимости указанного действия.

Таким образом, считаем необходимым определить круг лиц, кто может являться заявителем.

10. Заявление об учете плавучего объекта осуществляется в администрации соответствующего бассейна внутренних водных путей. При этом отсутствует единый реестр таких плавучих объектов, в связи с чем возникает необходимость ставить на учет в органах учета повторно в случае, если плавучий объект меняет свое местоположение.

Учитывая, что проектом акта не раскрыты способы подачи заявления на постановку плавучего объекта на учет, можно сделать вывод, что проектом акта не предусмотрена возможность совершения юридически значимых действий при государственной регистрации судов посредством применения электронных документов, а также возможность отправления заявления и прилагаемых документов почтовым отправлением. При этом отмечаем, что информация о плавучем объекте в соответствии с пунктом 2 Правил централизованный учет таких объектов ведется на электронных носителях. Учитывая вышеуказанное, отмечаем необходимость перевода информации, представленной на бумажных носителях в электронный вид. В этой связи отмечаем необходимость дополнительно проработать вопрос представления документов и необходимых документов различными способами передачи информации.

11. Заявление об учете плавучего объекта осуществляется в администрации соответствующего бассейна внутренних водных путей. На настоящий момент число таких администраций составляет 15. В соответствии с пунктом 4 Правил учета требуют все плавучие объекты.

Таким образом, в связи с большим количеством объектов, которые потенциально необходимо поставить на учет, а также учитывая замечание 6 настоящего заключения отмечаем риски необходимости кратного увеличения трудозатрат работников администраций бассейнов, что может быть сопряжено с необходимостью расширения штатной численности администраций бассейнов, и, следовательно, дополнительных бюджетных затрат на увеличение фонда оплаты труда, что должно быть отражено в сводном отчете.

12. В соответствии с абзацем третьим пункта 2 Правил централизованный учет плавучих объектов осуществляется посредством внесения информации о плавучих объектах в информационную систему государственного портового контроля.

Согласно пункту 4 приказа Минтранса России от 15 августа 2012 г. N 309 "Об утверждении Порядка централизованного учета результатов государственного портового контроля в информационной системе государственного портового контроля" информационная система государственного портового контроля содержит информацию о судах и иных плавучих объектах, о судовых документах, об оценках рисков нарушения обязательных требований на каждом судне или ином плавучем объекте и о результатах проверки судов или иных плавучих объектов лицами, осуществляющими государственный портовый контроль.

Таким образом, информация о некоторых плавучих объектах уже имеется в такой информационной системе.

В этой связи считаем целесообразным исключить необходимость постановки на учет плавучих объектов, информация о которых уже имеется в информационной системе государственного портового контроля.

13. В соответствии с пунктом 11 Правил заявление об учете рассматривается в срок не более трех рабочих дней. Учитывая информацию о плавучем объекте, которая должна быть указана в заявлении, отсутствие необходимости непосредственного обследования объекта, а также проверки достоверности сведений, отмечаем, что сроки постановки плавучего объекта на учет могут быть сокращены. Считаем необходимым установить срок рассмотрения заявления и постановки на учет в день подачи заявления.

14. В соответствии с подпунктом "б" пункта 12 Правил орган учета отказывает в постановке на учет плавучего объекта в случае, если с заявлением об учете обратилось ненадлежащее лицо. Обращаем внимание, что не на все плавучие объекты может быть оформлено право собственности. В то же время в проекте акта отсутствуют положения о том, кто может быть заявителем. В этом случае определить надлежащее либо ненадлежащее лицо не представляется возможным.

В этой связи считаем необходимым исключить подпункт "б" пункта 12 Правил.

15. В соответствии с пунктом 13 Правил отказ в постановке на учет плавучего объекта может быть обжалован в судебном порядке. Обращаем внимание, что администрации бассейнов являются подведомственными учреждениями Росморречфлота. При этом ни проектом акта, ни действующим законодательством не предусмотрена ответственность за неучтенные плавучие объекты.

Таким образом, правовые последствия отказа в постановке на учет такого объекта неясны. Таким образом, считаем необходимым определить такие последствия, а также предусмотреть возможность как судебного, так и досудебного урегулирования.

16. В пункте 7 Правил обозначен перечень информации о плавучем объекте, которую необходимо указать в заявлении.

16.1. Так, в заявлении необходимо указать тип и назначение плавучего объекта. Учитывая, что классификации и освидетельствованию подлежит лишь ограниченный круг плавучих объектов, считаем затруднительным указание типа плавучего объекта в случаях, когда ставится на учет нераспространенный плавучий объект.

16.2. В заявлении необходимо указать местоположение и географические координаты плавучего объекта. Учитывая возможность перемещения таких объектов, считаем представление такой информации для целей учета нецелесообразной.

16.3. В соответствии с абзацем третьим подпункта "а" пункта 7 Правил в заявлении указываются идентификационные признаки плавучего объекта. Отмечаем, что действующим законодательством не раскрывается понятие идентификационных признаков. В соответствии с пунктом 1 статьи 13 КВВТ РФ к средствам идентификации судна относятся название или номер.

В комментариях разработчика, размещенных в Сводке предложений по итогам размещения текста проекта, отмечается, что в отношении плавучих объектов законодательством не предусмотрены положения, определяющие идентификационные средства. Правилами предусматривается внесение сведений об идентификационных признаках - любые индивидуальные признаки, которыми обладает каждый физический объект и которые позволяют отличить его от других объектов. При этом такие признаки указываются на усмотрение заявителя. По мнению субъектов предпринимательской деятельности, существует риск ограничительного истолкования правоприменительными органами указанного понятия. В этой связи представляется целесообразным указать, что такие признаки указываются на усмотрение заявителя.

17. Отдельно следует отметить, что разработчиком не заполнены разделы 8, 9 сводного отчета.

В пункте 3.1 разработчиком указано, что основной проблемой, на решение которой направлен проект акта, является обязанность учета плавучих объектов, указанная КВВТ РФ.

Обращаем внимание, что согласно пункту 3.4.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика), формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.

В этой связи указанная разработчиком проблема не может являться достаточным обоснованием целесообразности введения нового правового регулирования и, соответственно, не должна использоваться при формулировании проблемы.

Необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 29 Правил проведения оценки регулирующего воздействия вышеизложенные факты могут служить основанием для возврата проекта акта на доработку. Учитывая изложенное, обращаем внимание на недопустимость нарушения в дальнейшем положений Правил проведения оценки регулирующего воздействия.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, не обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 3 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Кроме того установлено, что судоходство - это еще и деятельность, связанная с использованием на внутренних водных путях судов для учебных, спортивных и культурных целей, иных целей внутреннего водного транспорта.

*(2) Государственный судовой реестр, Российский международный реестр, Реестр маломерных судов, Реестр строящихся судов, Реестр арендованных иностранных судов

*(3) International Satellite System for Search and Rescue www.compas-sarsat.int