Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования формата и структуры федерального бюджета" (подготовлен Минфином России 19.05.2017)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования формата и структуры федерального бюджета"
(подготовлен Минфином России 19.05.2017 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования формата и структуры федерального бюджета" (далее - законопроект) подготовлен в соответствии с положениями государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" для повышения прозрачности федерального бюджета, оптимизации его содержания, эффективности процедуры его составления и рассмотрения, а также внесения в него изменений.

Основные новации в области формата и структуры федерального бюджета были разработаны в рамках работы над новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Изменения, предусмотренные законопроектом, можно сгруппировать по следующим направлениям.

1. Уточнение структуры расходов федерального бюджета

В настоящее время в федеральном законе о федеральном бюджете содержится три разных структуры расходов - "функциональная" (по разделам и подразделам), "программная" (по программам и непрограммным мероприятиям) и ведомственная (по главным распорядителям бюджетных средств), а также дополнительные приложения, устанавливающие различные специализированные распределения бюджетных ассигнований (например, по федеральным целевым программам).

В этой связи возникает ряд проблем управления государственными (муниципальными) финансами, прежде всего, в части обеспечения прозрачности, открытости и преемственности показателей бюджетов. Негативные последствия сложившегося подхода проявляются в проблеме излишней детализации и чрезмерного дублирования показателей бюджета:

1) дублирование строк и сумм (например, наименование юридического лица и сумма взноса в уставный капитал одного акционерного общества может отражаться в пяти разных приложениях федерального закона о федеральном бюджете);

2) недостаточная прозрачность федерального бюджета из-за ослабления связи между бюджетными ассигнованиями и приоритетами государственной политики, содержащимися в показателях государственных программ, и результатами исполнения этих программ;

3) повышение административной нагрузки, поскольку при исполнении федерального бюджета в сводную бюджетную роспись вносятся множественные изменения.

Законопроект предусматривает оптимизацию:

1) программной структуры расходов федерального бюджета (без направлений расходов классификации расходов);

2) функциональной структуры расходов федерального бюджета (без целевой статьи и вида расходов классификации расходов).

Программная и функциональная структуры расходов федерального бюджета в редакции законопроекта позволят без лишней детализации и дублирования показателей обеспечить соблюдение принципа бюджетирования, ориентированного на результат.

В связи с исключением направлений расходов в программной структуре расходов федерального бюджета законопроектом предлагается введение новых приложений, характеризующих отдельные направления в расходах федерального бюджета - распределения бюджетных ассигнований:

1) на финансовое обеспечение выполнения функций федеральных органов государственной власти (государственных органов Российской Федерации), оказания услуг и выполнения работ;

2) на исполнение публичных нормативных обязательств Российской Федерации; на осуществление взносов в уставные (складочные) капиталы юридических лиц;

3) на предоставление субсидий юридическим лицам;

4) на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.

Учитывая, что глубина детализации расходов федерального бюджета в ведомственной структуре расходов федерального бюджета, которая будет утверждаться по результатами рассмотрения Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении, не изменится, будет обеспечен действующий уровень прозрачности федерального бюджета.

Кроме того, вся необходимая детализированная информация содержится в обоснованиях бюджетных ассигнований, формируемых главными распорядителями средств федерального бюджета.

Законопроектом также предлагается актуализировать предмет рассмотрения Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении, исключив из него "концепцию проекта федерального бюджета", поскольку на практике необходимость формирования такого документа не подтверждена и его отдельное обсуждение не проводится.

2. Оптимизация состава материалов, представляемых на бумажных носителях в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации

Законопроектом предлагается разделить документы и материалы к проекту федерального закона о федеральном бюджете на те, которые представляются Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в бумажном виде, и те, которые размещаются на едином портале бюджетной системы Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" Минфином России для открытого доступа. Планируется, что Минфин России будет размещать материалы по поручению Правительства Российской Федерации, которое будет даваться одновременно с внесением проекта федерального бюджета в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Это позволит упростить работу с материалами и документами к проекту федерального бюджета.

В бумажном виде предлагается представлять документы и материалы, общие для всех законопроектов (законопроект и пояснительную записку к нему), а также основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, на котором базируется формирование проекта бюджета. Остальные документы и материалы являются обосновывающими (дополнительными).

Кроме того, представлению на бумажном носителе подлежат секретные и конфиденциальные материалы.

Законопроектом предусмотрено, что, начиная со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, на едином портале бюджетной системы Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" будут доступны все сопутствующие материалы в электронной форме, заверенные электронной цифровой подписью, которые представляются в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в настоящее время.

Единый портал бюджетной системы Российской Федерации, на котором будет создан специальный раздел для размещения бюджетных документов, содержит все необходимые инструменты для обеспечения легальности и достоверности размещенных документов, удобной для пользователей работы по рассмотрению и анализу документов и материалов и гарантирующие защиту размещаемых на нем данных от несанкционированного доступа.

Установление требования о необходимости принятия Правительством Российской Федерации решения для размещения Минфином России на Едином портале бюджетной системы Российской Федерации публикуемых, подлежащих опубликованию в сети "Интернет" приложений, документов и материалов позволит синхронизировать действия и версии Правительства Российской Федерации и Минфина России и избежать ошибочного представления недостоверных или неактуальных данных.

Закрепление порядка принятия Правительством Российской Федерации указанного решения представляется излишним, поскольку состав подлежащих опубликованию материалов будет определен Кодексом, а решение Правительства Российской Федерации, как и решение о внесении в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете будет носить сугубо процедурный характер.

Законопроектом предлагается перейти к представлению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона (решения) о бюджете (начиная с федерального закона о федеральном бюджете на 2019-2021 гг.) проектов государственных (муниципальных) программ и проектов изменений в государственные (муниципальные) программы, а не их паспортов.

Поскольку разработка проектов государственных программ осуществляется в электронном виде с использованием аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в сети "Интернет" (www.programs.gov.ru) (далее - Портал государственных программ), данные материалы будут размещаться на Едином портале бюджетной системы Российской Федерации путем его технологической интеграции с Порталом государственных программ.

Предлагается не формировать в качестве отдельного приложения перечень приоритетных направлений, по которым осуществляется софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Данное приложение не влечет правовых последствий и не ограничивает увеличение количества межбюджетных трансфертов, поскольку в него могут вноситься изменения при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете во 2-м чтении. Исчерпывающий перечень межбюджетных трансфертов с указанием объемов бюджетных ассигнований на их предоставление будет утверждаться новым приложением и учреждение дополнительного приложения является избыточным.

Кроме того, законопроектом предлагается не формировать отдельно в составе материалов и документов к проекту федерального закона о федеральном бюджете:

1) перечень публичных нормативных обязательств, поскольку он будет представляться в виде приложения к проекту закона;

2) предложения по минимальному размеру оплаты труда, размеру стипендий, о порядке индексации заработной платы работников казенных учреждений, поскольку они отражены в пояснительной записке к законопроекту.

Согласно пункту 3 статьи 471 Кодекса под реестром источников доходов бюджета понимается свод информации о доходах бюджета по источникам доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формируемой в процессе составления, утверждения и исполнения бюджета, на основании перечня источников доходов Российской Федерации. В соответствии с пунктом 5 статьи 47.1 Кодекса общие требования к составу информации, порядку формирования и ведения реестров источников доходов определяются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.08.2016 N 868 "О порядке формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации" определено, что реестр источников доходов бюджета формируется и ведется как единый информационный ресурс, в котором отражаются бюджетные данные на этапах составления, утверждения и исполнения закона (решения) о бюджете по источникам доходов бюджета и соответствующим им группам источников доходов бюджетов, включенным в перечень источников доходов Российской Федерации.

В соответствии с частью 9 статьи 14 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" под государственным информационным ресурсом понимается совокупность информации, содержащейся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы. При этом уполномоченные государственные органы обязаны предоставлять доступ к указанным информационным ресурсам.

Учитывая, что согласно нормам статьи 1842 и пункта 4 статьи 192 Кодекса одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются документы и материалы, а не информационные ресурсы, целесообразно уточнить, что в данном случае предоставляются не сами реестры, как информационные ресурсы, а данные из них, в форме документа, сформированного на дату внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган.

Аналогичная предлагаемой законопроектом конструкция применяется в пункте 4 статьи 192 Кодекса, согласно которому одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Государственную Думу вносятся данные по федеральной адресной инвестиционной программе.

Законопроект предусматривает исключение из состава документов и материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете расчеты прогнозируемых объемов дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, поскольку проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета" (разработан в Минфине России) исключает выделение прогнозируемого объема дополнительных нефтегазовых доходов в составе основных характеристик федерального бюджета.

3. Совершенствование формата приложений к федеральному закону о федеральном бюджете

В настоящее время приложения к проекту федерального закона о федеральном бюджете, утверждающие бюджетные ассигнования, формируются раздельно в отношении показателей очередного финансового года и показателей планового периода.

Реализация предлагаемых законопроектом изменений позволит обеспечить включение в приложения, предусматривающие утверждение бюджетных ассигнований, показателей на три года - очередной финансовый год и плановый период. Это позволит сократить количество приложений к проекту федерального закона о федеральном бюджете, упростит пользование приложениями и облегчит сопоставление показателей.

Кроме того, показатели приложений, предусматривающие утверждение бюджетных ассигнований, предлагается формировать в абсолютных цифрах (без плюсов и минусов), поскольку необходимо отказаться от практики приостановления норм Кодекса об утверждении изменений показателей ведомственной структуры расходов федерального бюджета путем увеличения или сокращения утвержденных бюджетных ассигнований.

4. Утверждение перечней главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджетов

В целях наделения Правительства Российской Федерации правом утверждать перечни главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджетов, являющихся федеральными органами исполнительной власти, законопроектом предлагается внести изменения в статьи 1601 и 1602 Кодекса.

Определение полномочий федеральных органов исполнительной власти, в том числе при администрировании доходов, относится к компетенции Правительства Российской Федерации и их законодательная регламентация является избыточной и усложняет администрирование доходов федерального бюджета.

Данные изменения позволят повысить эффективность администрирования доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета, поскольку позволят оперативно реагировать на изменение перечня, состава и функций федеральных органов (организаций), реализующих данные полномочия.

Кроме того, за счет того, что перечни главных администраторов в части органов исполнительной власти не будут переутверждаться ежегодно, а изменения в них будут вноситься при необходимости, повысится прозрачность федерального бюджета.

Поскольку в отношении федерального уровня перечни в части главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета, являющихся федеральными органами исполнительной власти, предлагается утвердить на постоянной основе актом Правительства Российской Федерации предусматривается исключение из статьи 1841 Кодекса положений об обязательном утверждении законом (решением) о бюджете указанных перечней.

При этом изменения в статью 205 Кодекса предусматривают включение в перечень, утверждаемый федеральным законом о федеральном бюджете в качестве приложения к нему, главных администраторов, не являющиеся федеральными органами исполнительной власти (Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и другие), поскольку на них не распространяются требования нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации.

Вместе с тем, учитывая, что список требований к проекту закона (решения) о бюджете не является исчерпывающим, субъекты Российской Федерации (муниципалитеты) могут самостоятельно решить - сохранить действующий порядок утверждения указанных перечней законом (решением) или актами высших исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации (местных администраций).

В соответствии с предлагаемыми законопроектом изменениями в статьи 6, 20, 23 и 1841 Кодекса субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями может быть предусмотрено утверждение перечней в аналогичном федеральному порядке.

5. Внесение изменений в федеральный закон о федеральном бюджете

В целях совершенствования процедуры представления в Государственную Думу проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год законопроектом предлагается закрепить положения о представлении на бумажном носителе в Государственную Думу проекта федерального закона с пояснительной запиской к нему, а также "секретные" материалы, при этом иные документы и материалы публикуются Минфином России в открытом доступе в сети "Интернет", это позволит:

1) повысить прозрачность (открытость) федерального бюджета;

2) упростить поиск, обработку, анализ необходимых данных, сверку редакций;

3) повысить оперативность получения доступа к материалам проекта;

4) расширить практику применения информационных систем на всех стадиях бюджетного процесса.

На бумажном носителе в Государственную Думу будут представляться материалы, отнесенные к предмету рассмотрения законопроекта в первом чтении: прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации, а также сведения, относящиеся к государственной тайне, или конфиденциального характера.

6. Изменение сроков принятия федеральных законов, приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Целью норм пункта 2 статьи 53 и пункта 2 статьи 174.1 Кодекса является обеспечение предсказуемости и стабильности формирования доходной базы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Свою цель указанные нормы Кодекса не достигают, а только усложняют и дезорганизуют бюджетный процесс.

Действие данных норм ежегодно приостанавливается на протяжении 6 лет подряд начиная с 2010 года.

В целях минимизации количества нереализуемых норм Кодекса и во избежание создания прецедента по приостановлению указанных положений данные ограничительные нормы предлагается скорректировать.

Срок принятия законопроектов, предусматривающих внесение изменений в налоговое законодательство, не будет ограничен, но при этом Правительство Российской Федерации должно будет внести законопроекты с изменениями до внесения проекта федерального бюджета, т.е. до 1 октября, а в случае их внесения после наступления указанной даты такие законопроекты должны вступать в силу не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым годом.

Данные меры позволят учитывать при прогнозировании доходов налоговые новации, при этом указанный срок является достаточно жестким и не позволит вносить налоговые изменения, не прошедшие обсуждения.

В настоящее время проекты федерального закона о федеральном бюджете, вносимые в Государственную Думу, также учитывают законопроекты, которые предусматривают внесение изменений в налоговое законодательство, а также другие законопроекты, влияющие на доходы федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

При этом полнота и достоверность расчета зависят от методологии прогнозирования доходов, а не от сроков внесения влияющих на них законопроектов.

Статьей 3 законопроекта предлагается установить, что предусмотренные им изменения вступают в силу со дня официального опубликования и применяются, начиная с составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.

Однако положения законопроекта могут быть реализованы при подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов при условии, что законопроект будет принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в окончательном чтении в весеннюю сессию 2017 года.

При этом в законопроекте предлагается установить отдельный срок вступления в силу изменений, предусматривающих представление одновременно с проектом федерального закона (решения) о бюджете проектов государственных (муниципальных) программ, а не их паспортов - с 1 января 2018 года.

Разрабатываемый законопроект не является предметом совместного ведения федеральных органов исполнительной власти, поскольку согласно статье 165 Кодекса к полномочиям Минфина России относится организация составления и составление проекта федерального бюджета, представление его в Правительство Российской Федерации, принятие участия в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Положения законопроекта соответствуют положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.