Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике"" (подготовлен Минэнерго России 23.05.2017)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике""
(подготовлен Минэнерго России 23.05.2017 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" разработан во исполнение поручений Правительства Российской Федерации от 28.03.2016 N ДМ-П9-21пр (пункт 7), от 20.07.2016 N ДМ-П9-46пр (пункт 2, раздел II) и от 07.10.2016 N ДМ-П9-6002р в целях решения проблемы перекрестного субсидирования.

Одной из основных проблем в электроэнергетике и, в частности, в электросетевом комплексе Российской Федерации является перекрестное субсидирование.

Перекрестное субсидирование в электроэнергетике означает перераспределение экономически обоснованной выручки организаций электроэнергетики между различными категориями потребителей при оплате стоимости потребленных энергетических ресурсов включая услуги по их передаче. Этот вид оплаты появился в стране в период экономических преобразований как элемент социальной защиты населения. Однако за последние 20 лет ситуация существенно изменилась и перекрестное субсидирование становится препятствием для развития энергетики и экономики в целом. Решение проблемы перекрестного субсидирования в электроэнергетике остается актуальным до настоящего времени.

Введение понятия перекрестного субсидирования в гражданско-правовые отношения началось в 2013 году с принятием Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.04.2013 N 511-р) (далее - Стратегия) и Федерального закон от 06.11.2013 N 308-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закона "Об электроэнергетике" и статью 81 Федерального закона "Об акционерных обществах".

На законодательном уровне было установлено, что цены (тарифы) на электрическую энергию, поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей, цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии и (или) сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков для указанных категорий потребителей могут утверждаться на уровне, отличном от уровня, на котором утверждаются цены (тарифы) для других категорий потребителей, в том числе цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии и (или) сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков.

Согласно Стратегии объем перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе в 2012 году оценивался на уровне 220 млрд рублей, при этом устанавливалась целевая задача по его поэтапному снижению к 2022 году до оптимального уровня, равного величине субсидирования наименее обеспеченных домохозяйств (около 45-50 млрд рублей в ценах 2012 года для порядка 30 процентов домохозяйств).

В целях решения поставленной задачи предусматривалась реализация ряда мер, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования отрасли, включая тарифное регулирование, повышение операционной и инвестиционной эффективности функционирования электросетевого комплекса, повышение эффективности использования имеющихся мощностей, а именно:

определение понятия перекрестного субсидирования;

установление порядка распределения и учета объемов перекрестного субсидирования между потребителями при тарифном регулировании;

с целью недопущения резкого роста тарифов для малого и среднего бизнеса и формирования выпадающих доходов сетевых организаций планировалось ввести дифференциацию тарифов ПАО "ФСК ЕЭС" со снижением тарифов для распределительных сетей и повышением тарифов для прямых потребителей, средства от снижения платы распределительных сетевых организаций ПАО "ФСК ЕЭС" планировалось направлять на компенсацию выпадающих доходов от прекращения "последней мили" и снижение тарифов для бизнеса;

введение социальной нормы потребления коммунальной услуги по электроснабжению, при этом потребление сверх такой нормы предполагалось оплачивать по повышенному тарифу с постепенным его доведением до экономически обоснованного уровня;

внедрение сравнительного анализа функционирования территориальных сетевых организаций и использование результатов такого сравнения при тарифном регулировании;

исключение затрат "моносетей" из единого регионального "котлового" тарифа;

снижение количества территориальных сетевых организаций за счет введения критериев отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям.

Однако в настоящее время не все из запланированных мер удалось реализовать, а реализованные меры позволили лишь частично компенсировать негативные последствия от роста величины перекрестного субсидирования. Так, несмотря на повышение эффективности функционирования отрасли, остается нерешенной проблема компенсации негативных последствий от прекращения действия механизма "последней мили".

До настоящего времени не принят график поэтапного снижения перекрестного субсидирования, порядок распределения и учета перекрестного субсидирования между потребителями, не разработаны меры по снижению величины перекрестного субсидирования, а также не введена дифференциация тарифов ПАО "ФСК ЕЭС".

В результате к настоящему времени, по оценкам Минэнерго России, величина перекрестного субсидирования составляет уже порядка 368 млрд рублей. При этом, по информации ФАС России, региональными органами по регулированию тарифов в тарифных решениях на услуги по передаче электрической энергии на 2017 год учтено порядка 200 млрд рублей.

В условиях роста тарифов на электрическую энергию для населения в соответствии с параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, предложенного Минэкономразвития России, на уровне 5 % в год величина перекрестного субсидирования к 2022 году, по оценке Минэнерго России, достигнет 417 млрд рублей.

При этом для достижения поставленной Стратегией цели по снижению величины перекрестного субсидирования к 2022 году до установленного значения требуется дополнительный, сверх параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, рост тарифов на электрическую энергию для населения порядка 9 % ежегодно с 2018 по 2022 год. Таким образом ежегодный рост тарифов на электрическую энергию для населения должен составить порядка 14 %, что в текущих социально-экономических условиях не представляется возможным.

Учитывая изложенное, по мнению Минэнерго России в настоящее время отсутствуют эффективные меры, позволяющие обеспечить снижение величины перекрестного субсидирования в электроэнергетике.

Следует отметить, что величина перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе учитывается в тарифах на услуги по передаче электрической энергии территориальных сетевых организаций и не учитывается в тарифах на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети (доля сетевой составляющей в конечной цене на электрическую энергию у потребителя территориальной сетевой организации - 42 %, у потребителя магистральных сетей - 15 %).

Таким образом, крупные потребители, чьи энергопринимающие устройства присоединены к магистральным сетям ПАО "ФСК ЕЭС", не несут социальной нагрузки по перекрестному субсидированию, что создает для них дополнительные экономические преференции по отношению к малому и среднему бизнесу, энергопринимающие устройства которого присоединены к территориальным сетевым организациям.

В условиях естественного роста электропотребления населения происходит рост величины перекрестного субсидирования, что в свою очередь приводит к увеличению тарифов на услуги по передаче электрической энергии для потребителей территориальных сетевых организаций и формированию некорректных ценовых сигналов:

создание стимулов для крупных потребителей строить, брать в аренду, приобретать собственные объекты генерации (формирование дополнительной проблемы);

инвестирование для все более широкого круга крупных потребителей в присоединение к магистральным электрическим сетям ПАО "ФСК ЕЭС".

За счет "ухода" крупных потребителей на договоры с ПАО "ФСК ЕЭС" изменяется экономический баланс в электросетевом комплексе, что отрицательно сказывается на развитии малого и среднего бизнеса, поскольку происходит дополнительное увеличение затрат на содержание распределительной (региональной) сетевой инфраструктуры, относимых на оставшихся потребителей, что в свою очередь формирует негативные экономические последствия для территориальных сетевых организаций, а именно:

рост выпадающих доходов территориальных сетевых организаций и, как следствие, рост долговой нагрузки перед кредиторами;

рост объема "сглаживания" необходимой валовой выручки территориальных сетевых организаций, регулирование которых осуществляется с использованием метода доходности инвестированного капитала;

сокращение объемов финансирования инвестиционных программ развития территориальных сетевых организаций;

отсутствие возможности преодолеть тенденцию старения основных производственных фондов распределительного электросетевого комплекса.

Таким образом, дальнейшее затягивание принятия решения в отношении перекрестного субсидирования будет являться существенным сдерживающим фактором развития экономики Российской Федерации.

В целях решения указанной проблемы Минэнерго России полагает необходимым реализовать следующие мероприятия:

1. Установить возможность равномерного распределения величины перекрестного субсидирования на все категории потребителей, за исключением населения и приравненных к нему категорий потребителей, независимо от их присоединения к магистральным или распределительным электрическим сетям.

2. Установить возможность дифференциации тарифа на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети в зависимости от категории потребителей услуг (территориальные сетевые организации и прочие потребители).

3. Изменить условия оплаты услуг по передаче электрической энергии для прямых потребителей, в отношении энергопринимающих устройств которых осуществлено технологическое присоединение к единой национальной (общероссийской) электрической сети после 01.01.2018, а именно:

потребители, присоединенные к единой национальной (общероссийской) электрической сети после 01.01.2018, будут оплачивать услуги по передаче электрической энергии по единым (котловым) тарифам, установленным в соответствующем субъекте Российской Федерации;

потребители, осуществившие технологическое присоединение к единой национальной (общероссийской) электрической сети до 01.01.2018, будут оплачивать услуги по передаче электрической энергии по тарифам, установленным для организации по управлению ЕНЭС.       

Принятие указанного законопроекта в текущих социально-экономических условиях с одной стороны не приведет к дополнительному росту тарифов на электрическую энергию для населения, а с другой - создаст дополнительные условия для развития малого и среднего бизнеса и позволит компенсировать сложившиеся негативные экономические последствия в электросетевом комплексе Российской Федерации.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.