Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - проект акта, Кодекс), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минсельхозом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.
Согласно данным сводного отчета проект акта разработан во исполнение подпункта "а" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 23 августа 2016 г. Пр-1659 по итогам совещания "О мерах по развитию сельского хозяйства в Центральном Нечерноземье", состоявшегося 28 июля 2016 г., в целях повышения ответственности за совершение административных правонарушений в ветеринарии, повлекших за собой возникновение очагов заразных болезней животных и их распространение.
В соответствии с пояснительной запиской, прилагаемой разработчиком, проектом акта предусматривается усиление административной ответственности за непредоставление животных их владельцами специалистам в области ветеринарии по их требованию для проведения обязательной вакцинации.
Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 23 января по 30 марта 2017 года. Замечания и предложения, полученные в рамках проведения обсуждения проекта акта и сводного отчета, были включены разработчиком в сводку замечаний и предложений.
Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/01-17/00061348).
По результатам проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта были определены следующие риски, возникающие в случае его принятия и препятствующие достижению целей правового регулирования.
1. Проектом акта проектируется дополнение Кодекса статьей 10.7.1 "Непредоставление животных для проведения обязательной вакцинации животных", предусматривающей административный штраф за "непредоставление животных их владельцами специалистам в области ветеринарии по их требованию для проведения обязательной вакцинации животных": на граждан в размере от четырех до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати до пятидесяти тысяч рублей.
1.1. Обращаем внимание, что Кодекс не устанавливает самостоятельные административно-правовые запреты, а предусматривает ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных другими федеральными законами. В настоящее время законодательством Российской Федерации в сфере ветеринарии не предусмотрена обязанность владельцев животных предоставлять их специалистам в области ветеринарии для проведения обязательной вакцинации. Соответствующий проект федерального закона в настоящее время разрабатывается Минсельхозом России. В его отсутствие установление административной ответственности представляется преждевременным.
1.2. Кроме того, обращаем внимание, что согласно статьям 3.2 и 3.4 Кодекса за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде может устанавливаться и применяться административное наказание в виде предупреждения.
Представляется целесообразным предусмотреть такой вид ответственности за правонарушения, совершенные впервые, при доработке проекта акта.
2. В соответствии со статьей 10.7 Кодекса, с учетом проектируемых изменений, сокрытие от органов государственного ветеринарного надзора сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей. Те же действия, совершенные в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от ста до двухсот тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до одного миллиона рублей. Таким образом, проектом акта проектируется пятикратное увеличение штрафных санкций для юридических лиц.
Представляется спорной возможность нарушителей уплатить штрафы в размерах, предусмотренных проектом акта. В связи с отсутствием данных о доходах организаций, осуществляющих деятельность по разведению животных, полагаем, что проектируемое увеличение штрафных санкций может привести к серьезным проблемам в работе таких организаций. С наиболее серьезными последствиями могут столкнуться мелкие хозяйства. Проектируемый максимальный размер штрафа в размере одного миллиона рублей может привести к невозможности хозяйствующими субъектами вовремя уплачивать налоговые платежи, коммунальные платежи и прочие обязательные платежи. Таким образом, предлагаемые меры могут повлечь банкротства, прекращение деятельности субъектов предпринимательской деятельности, сокращение числа субъектов малого бизнеса в сфере сельского хозяйства.
Необходимо иметь в виду, что вопрос о конституционности установления (изменения) составов административных правонарушений и мер административной ответственности за их совершение являлся предметом неоднократных рассмотрений Конституционным Судом Российской Федерации. Так, например, в постановлении Конституционного Суда от 25 февраля 2014 г. N 4-П (далее - Постановление Конституционного Суда) указано, что, закрепляя и изменяя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, федеральный законодатель связан вытекающими из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации критериями необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым целям, а также обязан соблюдать гарантированное частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом, означающее, что любое административное правонарушение, а равно санкции за его совершение, должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия).
Соответственно, устанавливаемые в законодательстве об административных правонарушениях правила применения мер административной ответственности должны не только учитывать характер правонарушения, его опасность для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий (в том числе для лица, привлекаемого к ответственности) тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений; иное - в силу конституционного запрета дискриминации и выраженных в Конституции Российской Федерации идей справедливости и гуманизма - было бы несовместимо с принципом индивидуализации ответственности за административные правонарушения.
Обращаем внимание, что в сводном отчете разработчиком не приведены обоснования предлагаемых проектом акта размеров штрафных санкций и не проанализированы возможные риски и негативные последствия для представителей предпринимательского сообщества в связи с введением в действие предлагаемого проектом акта регулирования.
На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также сделан вывод, что проект акта содержит положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.