Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации" (подготовлен Минтрансом России 17.07.2017)

Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации"
(подготовлен Минтрансом России 17.07.2017 г.)

Текст проекта

Досье на проект

1. Общие характеристики проекта акта

Проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Положение о Министерстве транспорта Российской Федерации" (далее - проект постановления) подготовлен Министерством транспорта Российской Федерации в целях совершенствования законодательства в области здравоохранения на объектах транспорта и транспортной инфраструктуры.

2. Описание проблемы, на решение которой направлен проект акта. Обоснование предлагаемых решений ожидаемые результаты их реализации

1. Транспортная медицина - сфера, включающая специальные транспортно-медицинские практические и научно-практические направления. Часть из них являются общими для разных видов транспорта, другие - специфичные, характерные для того или иного отдельного вида.

Одно из первых общетранспортных направлений - медицинское обеспечение безопасности движения, включающее, прежде всего, проведение обязательных медицинских осмотров работников, связанным с движением транспортных средств. В числе составляющих данного вопроса - назначение лекарственных препаратов, способных оказать негативное воздействие на профессионально значимые качества водителей. Нередко последствия их применения сравнимы с алкогольным опьянением. Лучший путь для дальнейшего внедрения и грамотного использования полного списка лекарственных средств - это обучение врачей, в первую очередь, причастных к транспорту. В настоящее же время врачи, не обученные транспортной медицине, часто назначают шоферам-дальнобойщикам и водителям городского транспорта опасные препараты, повышая тем самым аварийные риски.

В метрополитенах России сегодня вынужденно применяется устаревший нормативный документ, регламентирующий проведение обязательных медицинских осмотров работников метрополитена - приказ МПС СССР от 7 июля 1987 г. N 23Ц, отмененный в 1999 году для работников железнодорожного транспорта, но подлежащий применению на метрополитене в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации (письмо Минтранса России от 5 февраля 2015 г. N 0301-07/330).

Учитывая, что метрополитены являются предприятиями повышенной опасности, отсутствие надлежащей нормативной правовой базы по порядку проведения обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров может повлечь за собой увеличение риска допуска работников, имеющих медицинские противопоказания, к работе, связанной с движением поездов, и отрицательно сказаться на обеспечении безаварийной перевозки пассажиров.

В настоящее время качество обучения специальным аспектам транспортной медицины резко снизилось. Зачастую обучение стало переходить с уровня специализированных кафедр вузов на уровень курсов ведомственных центров, а также ведется на местах не имеющими соответствующей специализации преподавателями с выдачей документа из центра с целью формального выполнения требования о повышении квалификации медицинского персонала. Обосновывается это экономией финансовых затрат. На многих площадках уже неоднократно отмечался тот факт, что отсутствие требований к аккредитации программ дополнительного образования приводит к необоснованному расширению числа организаций, занимающихся повышением квалификации врачей. Отмечалось отсутствие в этих организациях кадрового потенциала, что снижало качество обучения по специальным аспектам транспортной медицины. Как следствие, оно продолжает ухудшаться. Здесь требуется неотложная корректировка.

Международная Организация Гражданской Авиации (International Civil Aviation Organization, ИКАО) возлагает на государства всю полноту ответственности за обеспечение безопасности полетов гражданских воздушных судов, включая соответствие состояния здоровья авиационного персонала установленным требованиям.

В Российской Федерации была разработана Государственная программа обеспечения безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 641-р, где предусмотрены мероприятия по созданию научно-методического центра медицинского обеспечения полетов гражданской авиации, изучению условий профессиональной деятельности авиационных специалистов и их влияния на работоспособность и здоровье (с разработкой необходимых реабилитационных мероприятий). До настоящего времени данная программа не реализована.

С советского периода в Российской Федерации принята и эффективно работает трехзвеньевая система медицинского обеспечения полетов, включающая предполетный (предсменный) медицинский осмотр, медицинское наблюдение в межкомиссионный период и врачебно-летную экспертизу. Необходимо отметить, что указанные части трехзвеньевой системы медицинского обеспечения полетов не урегулированы Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". В то же время нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 г. N 291) и Минздрава России (приказ Минздрава России от 11 марта 2013 г. N 121н) содержат нормы, регулирующие оказание работ (услуг) по "врачебно-летной экспертизе" и "предполетным (предсменным), послеполетным (послесменным) медицинским осмотрам". Врачебно-летная экспертиза в гражданской авиации Российской Федерации на сегодняшний день фактически представляет собой совокупность медицинского осмотра, медицинской экспертизы и медицинского освидетельствования, так как ее результат (медицинское заключение) является частью авиационного свидетельства, которое дает возможность "осуществлять трудовую деятельность" и подтверждает "состояние здоровья человека, которое влечет за собой юридически значимые последствия". В то же время врачебно-летная экспертиза входит в систему по обеспечению безопасности воздушного движения, но нормативных документов, регламентирующих указанный вид медицинской экспертизы, нет. Подобные этому белые пятна легли в основу поручения Президента Российской Федерации от 29 апреля 2016 г. N Пр-800.

По российской и мировой статистике, 70-80 % авиационных катастроф происходит из-за человеческого фактора, поэтому медицинское обеспечение безопасности полетов является наиболее актуальной проблемой авиационной отрасли. Головным медицинским учреждением, призванным решать эту проблему, является федеральное бюджетное учреждение "Центральная клиническая больница гражданской авиации" (ЦКБ ГА) - ведущее и единственное государственное многопрофильное лечебно-диагностическое и экспертное медицинское учреждение авиационной отрасли, оказывающее амбулаторную и стационарную помощь работникам гражданской авиации, в том числе курсантам учебных заведений гражданской авиации и кандидатам, поступающим в них. ЦКБ ГА выполняет государственные работы по врачебно-летной экспертизе, медицинскому обследованию и медицинскому освидетельствованию авиационного персонала гражданской авиации в амбулаторных и стационарных условиях в соответствии с государственным заданием, являясь фактически тем государственным медицинским центром, который, по международным требованиям, занят в клинической авиационной медицине. Но весь накопленный опыт не востребован в оказании специализированной (в том числе высокотехнологичной) медицинской помощи авиационному персоналу гражданской авиации, так как авиационные предприятия не включены в перечень организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и не подпадают под действие статьи 42 "Особенности организации оказания медицинской помощи отдельным категориям граждан" Федерального закона N 323-ФЗ "Об охране здоровья граждан в Российской Федерации". Государственный контроль (надзор) возложен на уполномоченные федеральные государственные органы (Ространснадзор, Росздравнадзор и т.д.).

Недостаточное внимание уделяется и вопросу регулирования медико-санитарного обслуживания моряков. Бассейновые медицинские учреждения были реорганизованы. Лишь часть этих медицинских учреждений, осуществляющих медико-санитарное обеспечение плавсостава, была закреплена за окружными медицинскими центрами Федерального медико-биологического агентства Минздрава России для медицинского обслуживания морских специалистов, остальные были переданы территориальным медицинским учреждениям. Однако ни одного нормативно-правового акта о наделении окружных медицинских центров полномочиями по медицинскому обеспечению плавсостава на сегодня не существует. В системах Минздрава России и Роспотребнадзора нет отдельных структур, отвечающих за медицинское обслуживание плавсостава морского и речного флотов и его санитарно-эпидемиологическое состояние. На большинстве судов в плавании отсутствуют медицинские работники. В стране практически нет единой системы общей и медицинской реабилитации моряков и речников.

Из-за отсутствия нормативно-правовой базы, соответствующей международным требованиям в области охраны здоровья моряков (Конвенции Международной организации труда (МОТ), документов Международной морской организации (ИMO) и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ)), медицинское освидетельствование и обеспечение моряков осуществляются вне правового поля. Правовой вакуум возник после признания Минздравом России (приказ от 7 ноября 2012 г. N 587) недействующим приказа Минздрава СССР от 6 сентября 1989 г. N 511 "Об улучшении организации медико-санитарного обеспечения морского, речного флота и рыбного хозяйства", которым были определены уполномоченные оказывать медпомощь морякам и проводить их освидетельствование медицинские учреждения, а также порядок проведения такого освидетельствования.

В июне 2013 года вступила в силу ратифицированная Российской Федерацией Конвенция Международной организации труда 2006 года о труде в морском судоходстве (КТМС), которой установлены минимальные требования в отношении труда моряков на борту судна, в том числе требования к состоянию здоровья моряков и оказанию им медицинской помощи на борту судна и на берегу.

В результате возникла необходимость гармонизации основных положений национальной системы медико-санитарного обеспечения моряков с международными требованиями.

Невыполнение Российской Федерацией требований международных конвенций о формировании реестра признанных медицинских организаций или врачей, имеющих право проводить медицинское освидетельствование моряков, и об утверждении формы медицинского свидетельства может привести к тому, что на основании рекомендаций Комитета по безопасности на море ИМО, начиная с 1 июля 2017 года, медицинские документы, выдаваемые российским морякам российскими лечебными учреждениями и врачами, не соответствующие Манильским поправкам к Конвенции ПДНВ, не будут признаваться легитимными другими государствами. Российские моряки будут существенно ограничены в возможностях трудоустройства на международном морском рынке труда в связи с отсутствием необходимых конвенционных документов, дающих право на работу на морских судах, а российские судоходные компании в условиях дефицита квалифицированных кадров будут поставлены в неравные с иностранными конкурентами условия вследствие задержаний российских судов органами портового контроля других государств по причине невыполнения международных требований в этой части.

В соответствии с международными и национальными нормативными документами наркотические и психотропные лекарственные средства включены в состав судовой аптечки и должны быть на борту судна для оказания эффективной медицинской помощи. Тем не менее в нашей стране на протяжении многих лет отсутствует порядок использования этих препаратов на судах. Существующий регламент работы с этой группой препаратов не позволяет иметь эти лекарства на судах - как с врачом, так и без медицинского работника.

Также необходимы к утверждению требования к составу имеющегося на борту медицинского оборудования с учетом типа судна, количества находящихся на нем моряков, характера, направления и продолжительности рейсов и порядок обеспечения судов медицинским оборудованием.

В настоящее время судовые врачи есть на борту всех морских круизных лайнеров и атомных ледоколов. Во всех остальных случаях необходимость найма врача определяет судовладелец с учетом положений Конвенции 2006 года о труде в морском судоходстве, в соответствии с которой обязательность наличия врача установлена для судов, имеющих 100 моряков и более. В целях минимизации расходов большинство рейсов выполняется без медицинских работников.

Национальным законодательством не определен перечень медицинских организаций, которые могут осуществлять медицинскую подготовку плавсостава в соответствии с Конвенцией ПДНВ. Кроме того, учитывая, что моряки не имеют медицинского образования, необходимо разработать положение (рекомендации) об оказании медицинской помощи на судах, не имеющих на борту врача.

На текущий момент особенно бедственное положение с транспортной медициной сложилось в стране на автодорожном и городском пассажирском транспорте. Здесь полностью отсутствуют учебное направление, соответствующие медицинские структуры, научно-практические исследования и методические материалы по конкретным тематикам, основы лечебной базы. Все ограничивается формально проводимыми предрабочими медосмотрами водителей и на этом решение вопроса заканчивается. Это привело к ситуации, когда не всегда имеется возможность оказания медицинской помощи квалифицированным медицинским персоналом лицам, находящимся на объектах транспорта и транспортной инфраструктуры (ввиду их отдаленности от медицинских организаций), - например, при выполнении междугородних автобусных рейсов, особенно в местностях с низкой плотностью населения. В случае аварии до момента появления представителей скорой помощи состояние пострадавших может значительно ухудшиться.

Хотя законодательством предусмотрено оказание первой медицинской помощи пострадавшим лицами, имеющими специальную подготовку, уровень медицинской подготовки лиц, ответственных за перевозку пассажиров (водители междугородних автобусов, экипажи судов и самолетов), в соответствии с программами их обучения ниже, чем требуется для оказания необходимого объема первой медицинской помощи.

Следует подчеркнуть, что отраслевое здравоохранение, помимо этих общих проблем, должно решать специфические вопросы, связанные с особенностями функционирования отраслевых предприятий и медико-социальной защитой здоровья работающих.

Одной из основных в медицинском обеспечении работников транспортной отрасли является проблема сохранения трудовых ресурсов. Особенно это касается профессий, связанных с безопасностью движения различных видов транспорта (водительских профессий), т.е. тех категорий работников, к здоровью которых предъявляются не просто специфические, а повышенные требования. Следует учитывать, что здоровье работников транспортных профессий непосредственно связано с таким социально значимым критерием, как профессиональная пригодность, способствующая успешному выполнению производственных задач с определенными требованиями к нагрузкам.

Очевидно, что для снижения заболеваемости работников ведущих профессий транспортной отрасли, сохранения трудового потенциала необходима комплексная система медицинской и социально-трудовой реабилитации работников, основанная на результатах психофизиологических, клинических и медико-статистических исследований.

Данная система должна включать в себя:

все виды лечебно-профилактической помощи,

учреждения здравоохранения на транспорте,

учреждения и организации Роспотребнадзора, контролирующие соблюдение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия работников.

Одной из важнейших проблем транспортного здравоохранения является вопрос предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Речь идет об обоснованности и практической реализации комплекса медицинских и медико-социальных мероприятий, направленных:

на снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций,

на минимизацию медико-санитарных последствий,

на сохранение здоровья людей,

на уменьшение ущерба окружающей природной среде.

2. В этой связи в целях реализации статьи 25 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", перечня поручений Президента Российской Федерации по вопросу повышения уровня безопасности полетов от 29 апреля 2016 г. N Пр-800 проект постановления предусматривает установление полномочий Минтранса России по утверждению:

порядка проведения обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров, включающих в себя химико-токсикологические исследования наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов, на железнодорожном транспорте;

порядка проведения обязательных предрейсовых или предсменных медицинских осмотров на железнодорожном транспорте;

положения о врачебно-летной экспертизе, порядка проведения динамического медицинского наблюдения за авиационным персоналом в межкомиссионный период, порядка проведения предполетных (послеполетных) медицинских осмотров авиационного персонала;

порядка формирования перечня лекарственных препаратов, применение которых лицам из числа авиационного персонала гражданской авиации влияет на безопасность полетов;

порядка формирования, состав бортовых аптечек первой помощи и комплекта медицинских средств, в том числе с учетом рекомендаций и стандартов ИКАО.

3. Оценка соответствия проекта акта Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденным Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым от 14 мая 2015 г.

Принятие проекта постановления не противоречит Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденным Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым от 14 мая 2015 г.

4. Оценка эффективности предлагаемых решений

Принятие проекта постановления позволит реализовать решения, определенные Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", перечня поручений Президента Российской Федерации по вопросу повышения уровня безопасности полетов от 29 апреля 2016 г. N Пр-800.

Проект постановления соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

5. Оценка влияния предлагаемых решений на деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления

Принятие проекта постановления не влияет на деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления.