Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения" (от 03.08.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктами 26, 27 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минсельхозом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 26 апреля 2017 г. по 26 мая 2017 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/04-17/00064434).

Проект акта разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации В.В. Путина от 14 октября 2016 г. N Пр-1971 и поручения Правительства Российской Федерации от 20 октября 2016 г. N АД-П11-6284 в целях устранения недостатков действующего законодательства, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения, выявленных правоприменительной практикой.

К проекту акта имеются следующие замечания.

1. Проектируемый подпункт 36 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) не согласуется с подпунктом 12 указанного пункта, устанавливающим, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления: земельного участка крестьянскому (фермерскому) хозяйству или сельскохозяйственной организации в случаях, установленных Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", и предлагает установить ограничительные меры для крестьянских (фермерских) хозяйств в части ограничения размера предоставляемого земельного участка и отсутствия ранее предоставленных земельных участков. При этом для иных сельскохозяйственных организаций данные ограничения не устанавливаются.

Данное ограничение предлагается внести проектируемым пунктом 8 статьи 10 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ).

Разработчик не представил обоснования введения исключений для граждан и крестьянских (фермерских) хозяйств, не распространив положения проекта акта на иные сельскохозяйственные организации.

2. Предлагаемое разработчиком исключение из пункта 3 статьи 6 Закона N 101-ФЗ, устанавливающего случаи изъятия в судебном порядке земельного участка, слов "с учетом особенностей ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации" также не обосновано, поскольку признаки неиспользования земельных участков по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации с учетом особенностей ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации установлены действующим постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. N 369 "О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации".

3. Проектируемый пункт 5 статьи 14.1 Закона N 101-ФЗ предлагает считать правомочным общее собрание в случае присутствия на нем участников долевой собственности, владеющих более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на земельный участок. При этом не учитываются случаи, когда владельцем 50 процентов долей или больше, является одно лицо.

4. Проектируемые пункты 7.1 и 7.2 статьи 12 Федерального закона от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (далее - Закон N 74-ФЗ) содержат положения, противоречащие пункту 3 статьи 11 Закона N 74-ФЗ, устанавливающему, что земельные участки, предоставляемые и приобретаемые для осуществления фермерским хозяйством его деятельности, формируются в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации.

Действующее земельное законодательство Российской Федерации не устанавливает ограничения размера приобретаемого в собственность земельного участка гражданами и юридическими лицами. В связи с этим полагаем, что размеры земельных участков, приобретаемых в собственность, могут устанавливаться федеральным законодательством, а не законодательством субъекта Российской Федерации. В соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации в области земельных отношений, установленными статьей 10 Земельного кодекса, субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации. Таким образом, предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков устанавливаются законами субъектов Российской Федерации только в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставляемых для осуществления фермерским хозяйством его деятельности (пункт 6.1 статьи 12 Закона N 74-ФЗ.

5. Проектом акта предлагается ограничение размеров общей площади земельных участков, находящихся в собственности и на ином праве у лиц, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство, а также отчуждение земельных участков, площадь которых превышает предлагаемое ограничение. При этом такое отчуждение распространяется на земельные участки, право собственности на которые возникло до предполагаемого срока вступления в силу проекта акта. Разработчиком не обосновано ограничение размеров общей площади земельных участков, находящихся в собственности и на ином праве у лиц, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство. При этом отсутствует обоснование отсутствия такого ограничения для иных сельскохозяйственных организаций, например, агрохолдингов.

Отсутствует также обоснование отчуждения собственности из-за ограничения ее размеров.

Земельным кодексом предусмотрено изъятие земельных участков у собственников для государственных или муниципальных нужд, а также изъятие земельного участка при использовании его не по целевому назначению или если его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения или причинению вреда окружающей среде; порче земель; невыполнении обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв; невыполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом.

Таким образом, разработчик предлагает изымать земельные участки у собственников независимо от их целевого и рационального использования.

Проектируемым пунктом 7.2 статьи 12 Закона N 74-ФЗ разработчик предлагает осуществление отчуждения земельных участков, приобретенных до вступления в силу проектируемых положений, фактически устанавливая дискриминационные в отношении владельцев крестьянских (фермерских) хозяйств меры.

Обращаем внимание разработчика на то, что придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан, и тем самым отмена для этих лиц права, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, несовместимо с требованиями, вытекающими из статей 1 (часть 1), 2, 18, 54 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 57 Конституции Российской Федерации.

Внесение законодателем изменений в условия приобретения права на получение каких-либо льгот, касающихся граждан, уже выполнивших ранее установленные требования и исходя из них до вступления в силу нового регулирования совершивших юридически значимые действия, по существу означает отказ государства от выполнения в конкретных правоотношениях своих публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования и состоявшихся правоприменительных актов, что не только подрывает доверие к действиям государства, к закону, но приводит к нарушению конституционного принципа равенства, поскольку в таком случае не обеспечиваются равные условия реализации гражданами приобретенного ими права, на что неоднократно обращалось внимание в судебной практике.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.