Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения уровня безопасности полетов воздушных судов гражданской авиации" (от 16.08.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части медицинского обеспечения полетов гражданских воздушных судов" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект федерального закона разработан Минтрансом России во исполнение пунктов 1б и 3 Перечня поручений Президента Российской Федерации по повышению уровня безопасности полетов от 29 апреля 2016 г. N Пр-800, в части урегулирования вопросов, связанных с организацией врачебно-летной экспертизы и медицинского обеспечения полетов в целом.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок со 2 февраля по 10 апреля 2017 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru, ID проекта - 02/04/02-17/00061786.

Пунктом 7 сводного отчета указано, что действие проекта акта будет распространяться на около 200 тысяч человек из числа авиационного персонала, персонала врачебно-летных экспертных комиссий, а также на эксплуатантов воздушного транспорта.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 22 по 29 июня 2017 г. По итогам проведения публичных консультаций поступили замечания и предложения Российской ассоциацией эксплуатантов воздушного транспорта, Международной ассоциации аэропортов, Государственной корпорацией по организации воздушного движения в Российской Федерации, ПАО "Аэрофлот", АО "Ред Вингс", ГУП Оренбургской области "Аэропорт Оренбург", Государственного предприятия Красноярского края "КрасАвиа" и ФБУ "Центральная клиническая больница гражданской авиации", учтенные при подготовке настоящего заключения.

По результатам рассмотрения проекта акта Минэкономразвития России отмечает следующее.

Статьей 1 проекта акта в рамках введения в Воздушный кодекс Российской Федерации новой статьи 53.1 и дополнения статьи 52 рядом новых положений, предлагается установить требования, согласно которым члены экипажа гражданского воздушного судна и диспетчеры управления воздушным движением должны будут проходить диспансеризацию. Указывается, что организация проведения диспансеризации возлагается на работодателя.

Под диспансеризацией в тексте проекта акта понимается комплекс мероприятий, включающий в себя профилактический медицинский осмотр и дополнительные методы обследований членов экипажей гражданских воздушных судов и диспетчеров управления воздушным движением, проводимых в целях оценки состояния их здоровья. В случае выявления по результатам проведенной диспансеризации членов экипажа гражданского воздушного судна и диспетчеров управления воздушным движением медицинских противопоказаний к выполнению поручаемой им работы они направляются на прохождение внеочередной врачебно-летной экспертизы.

Если по результатам проведенной диспансеризации членов экипажа гражданского воздушного судна и диспетчеров управления воздушным движением противопоказания к выполнению поручаемой им работе не выявлены, делается соответствующая запись в медицинском заключении, выдаваемом врачебно-летной комиссией.

Проектируемой статьей 53.1 Воздушного кодекса Российской Федерации также устанавливается, что работодатель обязан информировать центральную врачебно-летную экспертную комиссию о медицинской организации, с которой заключен договор на проведение диспансеризации членов экипажа гражданского воздушного судна и диспетчеров управления воздушным движением.

В указанном договоре должна быть предусмотрена обязанность медицинской организации передавать сведения о состоянии здоровья членов экипажа гражданского воздушного судна и диспетчеров управления воздушным движением в Единую информационную систему мониторинга состояния здоровья членов экипажей гражданских воздушных судов и диспетчеров управления воздушным движением.

Порядок и периодичность проведения диспансеризации членов и перечень включаемых в неё обследований утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

Таким образом, Минэкономразвития России отмечает следующие риски, возникающие в связи с принятием проекта акта.

1. Необходимо отметить, что разработчиком в пункте 11 сводного отчета не приведены какие-либо возможные расходы субъектов участников отношений. Однако реализация предлагаемого регулирования на практике потребует от субъектов предпринимательской деятельности выделения соответствующего бюджета на организацию всего комплекса мероприятий в рамках диспансеризации.

При этом исходя из анализа данных, публикуемых в открытых источниках, стоимость комплексной диспансеризации мужчины в возрасте от 20 до 30 лет может составлять около 10 000 руб., от 30 до 40 лет - около 18 000 руб., от 40 до 50 лет - около 30 000 руб.*(1)

Следовательно, Минэкономразвития России не может сделать вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

2. В пояснительных материалах к проекту акта в качестве одного из оснований для разработки проекта акта приводится ряд международных норм, в том числе Приложение 1 "Выдача свидетельств авиационному персоналу" к Конвенции о международной гражданской авиации, Приложение N 1 к Конвенции ИКАО "Выдача свидетельств авиационному персоналу" и ряд иных.

В целом положениями указанных международных нормативных правовых актов отражена система надзора над состоянием здоровья летного персонала, в основе которого лежит существование врачебно-летной экспертизы.

Далее разработчиком представлена информация об организации отечественной системе регулирования деятельности по медицинскому освидетельствованию специалистов авиационного персонала, которая регламентируется такими нормативными правовыми актами как 1. постановление Правительства Российской Федерации от 6 августа 2013 г. N 670 "Об утверждении Правил проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение свидетельств, позволяющих выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения, требованиям федеральных авиационных правил, а также выдачи таких свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации", постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта", приказ Минтранса России от 22 апреля 2002 г. N 50 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Медицинское освидетельствование летного, диспетчерского состава, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации", а также вышеуказанными международными нормативными правовыми актами.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что действующая в настоящее время система регулирования деятельности по медицинскому освидетельствованию специалистов авиационного персонала в целом соответствует сложившейся мировой практике и ратифицированным Российской Федерацией международными нормативными правовыми актами.

В этой связи остается неясной целесообразность принятия рассматриваемого проекта акта и вводимых им норм, включая проектируемые проектом акта изменения в подпункт 8 пункта 2 статьи 14 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон 323-ФЗ), согласно которым вопросы установления порядка организации и проведения медико-социальной экспертизы и врачебно-летной экспертизы исключаются из сферы полномочий федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

3. Статьей 213 Трудового кодекса Российской Федерации для работников, занятых на работах связанных с движением транспорта, предусматривается, прохождение обязательных предварительных (при поступлении наработу) и периодических медицинских осмотров для определения пригодности этих работников к выполнению поручаемой работы и предупреждения профессиональных заболеваний, а также внеочередных медицинских осмотров и обязательных медицинских осмотров в начале рабочего дня (смены), а также в течение и (или) в конце рабочего дня (смены).

Устанавливая требования о необходимости прохождения врачебно-летной экспертизы, предполетных (послеполетных), предсменных (послесменных) медицинских осмотров, медицинских осмотров в период между проведением врачебно-летной экспертизы членами экипажа гражданского воздушного судна и диспетчерами управления воздушным движением, проект акта не предусматривает исключений для указанной категории лиц по прохождению медицинских осмотров в начале рабочего дня (смены), а также в течение и (или) в конце рабочего дня (смены), предусмотренных статьей 213 Трудового кодекса Российской Федерации.

Кроме того, проектом акта не разграничиваются сферы применения диспансеризации и врачебно-летной экспертизы, остаются не ясными причины, по которым предполетные (послеполетные) медицинские осмотры членов экипажей гражданских воздушных судов и предсменные (послесменные) медицинские осмотры диспетчеров управления воздушным движением выделены в отдельную категорию в рамках медицинского обеспечения полетов, в то время как врачебно-летная экспертиза также включает в себя проведение периодических и медицинских осмотров. Разработчиком не приводится обоснований целесообразности прохождения диспансеризации параллельно проведению мероприятий в рамках врачебно-летной экспертизы.

Учитывая изложенное, предлагаемое проектом акта регулирование носит избыточный и неопределенный характер, а значит либо подлежит исключению, либо доработке и согласованию в соответствии с действующими нормами трудового законодательства.

4. Проектируемой проектом акта статьей 53.1 Воздушного кодекса Российской Федерации, предлагается установить право Центральной врачебно-летной экспертной комиссии передавать полномочия (часть полномочий) по проведению врачебно-летной экспертизы в медицинские организации, имеющие лицензию на указанный вид деятельности и удовлетворяющие требованиям, установленным Положением о врачебно-летной экспертизе и другими нормативными правовыми актами.

Устанавливая полномочия Центральной врачебно-летной экспертной комиссии по передаче полномочий (части полномочий) по проведению врачебно-летной экспертизы в медицинские организации, проектом акта не предусматриваются критерии оценки соответствия требованиям, установленным Положением о врачебно-летной экспертизе и другими нормативным правовыми актами, а также основания для отказа от их передачи. Также проектом акта не устанавливаются полномочия Правительства Российской Федерации или федерального органа исполнительной власти по утверждению порядка либо правил передачи указанных полномочий медицинским организациям.

При этом необходимо отметить то, что исходя из предлагаемого регулирования, Центральная врачебно-летная экспертная комиссия создается на базе медицинской организации в ведении Росавиации. Вопросы передачи полномочий Центральной врачебно-летной экспертной комиссии врачебно-летным экспертным комиссиям и утверждения их персонального состава также согласуются с Росавиацией.

Таким образом, предлагаемый проектом акта подход к созданию, формированию и функционированию врачебно-летной экспертизы не может быть признан в полной мере объективным и независимым, поскольку фактически вся полнота сферы компетенций остается за единственным федеральным органом исполнительной власти.

Учитывая изложенное, Минэкономразвития России не может признать настоящий подход к решению проблемы предложенным способом регулирования оптимальным.

5. Частью второй статьи 2 проекта акта устанавливается положение, согласно которому предоставление сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина или его законного представителя допускается в целях проведения врачебно-летной экспертизы по запросам врачебно-летных экспертных комиссий.

Вместе с тем Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на то, что перечень соответствующих исключений, установленный частью 4 статьи 13 Закона 323-ФЗ, носит в первую очередь либо чрезвычайный характер (вопросы распространения инфекционных заболеваний, массовых отравлений, проведение расследований или судебных разбирательств), либо относится к проблематике обмена информации между медицинскими организациями, контроля и учета органов социального страхования.

Учитывая, что разработчиком не было представлено обоснований для введения подобного регулирования, Минэкономразвития России не может признать целесообразными соответствующие изменения в перечне сведений, по которым возможно исключение применения принципа медицинской тайны.

6. Частью 6 проектируемой статьи 53.1 Воздушного кодекса Российской Федерацией устанавливается положение, в соответствии с которым при оказании медицинской помощи членам экипажа гражданского воздушного судна и диспетчерам обслуживания воздушного движения медицинские работники по возможности должны воздерживаться от назначения, применения и выписывания лекарственных препаратов из перечня лекарственных препаратов, влияющих на безопасное выполнение функций члена экипажа воздушного судна, а также диспетчера обслуживания воздушного движения.

Вместе с тем указанным положением не регламентируются категории медицинских работников, которые обязаны воздерживаться от назначения, применения и выписывания соответствующих лекарственных препаратов. При этом необходимо отметить, что вопрос их применения является сферой компетенции врача, который исходит из необходимости сохранения жизни и здоровья пациента, следовательно предлагаемый проектом акта подход не может быть признан оптимальным и обоснованным.

7. Частью 8 проектируемой статьи 53.1 Воздушного кодекса Российской Федерации устанавливается положение, согласно которому для оказания первой помощи на борту воздушного судна во время выполнения полета гражданское воздушное судно оснащается запасом медицинских изделий в соответствии со стандартами международной организации гражданской авиации.

Однако не все пользователи воздушного пространства (эксплуатанты авиаработ, авиации общего назначения, частные пилоты и эксплуатанты единичного экземпляра воздушного судна могут быть знакомы с международными нормами). Например, в Федеральных авиационных правилах "Требования к членам экипажа воздушных судов, специалистам по техническому обслуживанию воздушных судов и сотрудникам по обеспечению полетов (полетным диспетчерам) гражданской авиации", утвержденных приказом Минтранса России от 12 сентября 2008 г. N 147 отсутствуют обязательные требования к знаниям в области международной организации гражданской авиации.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным доработать указанную норму проекта акта.

5. В абзаце шестом части четвертой проектируемой статьи 53.1 Воздушного кодекса Российской Федерации допущена техническая ошибка. Представляется целесообразным изложить указанное положение в следующей редакции: "Порядок и периодичность проведения диспансеризации членов экипажа гражданского судна и диспетчеров управления воздушным движением и перечень включаемых в нее обследований утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения".

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

По результатам оценки регулирующего воздействия проекта акта может быть сделан вывод о наличии в проекте акта положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) http://www.onclinic.ru/diagnostika_i_analizy/diagnostika/komple ksnye _obsledovaniya/dispansernoe_obsledovanie/