Пояснительная записка к проекту Федерального закона "Об особенностях совместной деятельности при разработке месторождений углеводородного сырья и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах"" (подготовлен Минприроды России 08.08.2017) (не действует)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "Об особенностях совместной деятельности при разработке месторождений углеводородного сырья и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах""
(подготовлен Минприроды России 08.08.2017 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "Об особенностях совместной деятельности при разработке месторождений углеводородного сырья и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах"" (далее - законопроект, проект) разработан во исполнение поручения Заместителя Председателя Правительситва Российской Федерации А.Г.Хлопонина, содержащегося в письме Аппарата Правительства Российской Федерации 03.08.2016 N П9-38873.

Основной задачей проекта является создание правовой основы для регулирования специфических договорных отношений, складывающихся в ходе реализации отдельных проектов по геологическому изучению, включая поиск и оценку месторождений углеводородного сырья, а также по разведке и добыче углеводородного сырья и попутно извлекаемых ресурсов, в том числе трудноизвлекаемых и на континентальном шельфе Российской Федерации (далее - деятельность по разработке).

Целью законопроекта и вводимых им новых договорных форм являются создание правовых и экономических условий для привлечения инвестиций и технологий в сложные и дорогостоящие проекты. Поскольку в мировой практике аналогичные договоры востребованы и применяются только на отдельных этапах недропользования, а именно - при геолого-разведочных работах, добыче полезных ископаемых, возможность использования договора горного товарищества и договора совместного инвестирования при региональном геологическом изучении, образовании особо охраняемых геологических объектов, сборе минералогических, палеонтологических и других коллекций, а также при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей, законопроектом не предусматривается.

К настоящему времени практика договорных отношений в сфере недропользования выявила отсутствие в российском законодательстве приемлемых для участников этих отношений договорных форм осуществления совместной деятельности по разработке. Имеющиеся в российском праве договорные конструкции, которые могли бы использоваться для целей совместной деятельности в указанной сфере, не в полной мере отвечают потребностям российских и зарубежных компаний, специализирующихся в нефтегазовой отрасли, а также мировой практике соглашений о разделе продукции.

В данный момент перед экономикой нефтегазовой отрасли ставятся задачи повышения инвестиционной привлекательности геологического изучения недр, увеличения притока в отрасль частных инвестиций и обеспечения использования передовых технологий. Резкое снижение мировых цен на нефть и газ привело к падению объёма инвестиций, вкладываемых российскими и иностранными компаниями в отрасль, в особенности в проекты, связанные с разработкой и добычей трудноизвлекаемых запасов и запасов на континентальном шельфе Российской Федерации, значение которых возросло в условиях, когда российским компаниям все чаще приходится обращаться к поиску новых запасов сырья. Следует также учесть, что доступ к технологиям и капиталу традиционных западных партнеров российских нефтегазовых компаний сейчас ограничен в связи с введением экономических санкций со стороны США, Европейского Союза и ряда других стран.

Интересам инвесторов, операторов деятельности по геологоразведке и добыче, а также пользователей недр соответствуют такие соглашения, в которых все стороны сообща совершают предусмотренные договором действия, преследуя общую цель - найти, разведать, добыть и разделить между собой природные ресурсы, однако достижение этой цели в крайне малой степени зависит от усилий сторон.

Мировая практика свидетельствует о том, что подавляющее большинство поисково-разведочных проектов не приводят к коммерческому открытию запасов углеводородного сырья. Для этой отрасли экономики как ни для какой иной характерен высокий уровень риска недостижения искомого результата, и за немалыми затратами на поиск и разведку в этой отрасли всегда следует неопределенность, невозможность точного подсчета будущей добычи и будущих доходов.

К настоящему времени немалое число нефтяных компаний и те субъекты права, которые обладают исключительным правом на добычу природных ресурсов в том или ином государстве (сами публично-правовые субъекты или компании, созданные по национальному праву), перешли к использованию такой модели их договорных отношений, которая предполагает в большей степени раздел добываемых ресурсов или выручки от их реализации, сохранение права на углеводородное сырье за обладателем права на его добычу, принятие нефтяной компанией на себя всех рисков и несение ею всех необходимых для поиска и добычи расходов. То обстоятельство, что нефтяная компания может напрасно потратить время и деньги в течение всего периода совместной деятельности, вполне осознано ее менеджментом и акционерами и рассматривается ими как нормальный предпринимательский риск.

Та модель простого товарищества, которая закреплена в главе 55 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК), не во всем совпадает с предлагаемыми в законопроекте договорными конструкциями совместной деятельности в сфере недропользования. Риск неполучения природных ресурсов диктует необходимость отказа от распределения расходов и убытков сторон пропорционально приложенным ими усилиям. По этой же причине и распределение добытого на некоторых стадиях разведки и добычи может быть настолько непропорционально затраченным усилиям сторон, что та сторона, которая совершала фактические действия по добыче, может в определенные периоды не получать ничего.

В силу статьи 1051 ГК участник договора простого товарищества, заключенного без ограничения срока действия, вправе в одностороннем порядке отказаться от договора, при этом отказ от этого права ничтожен. Однако для соглашений, построенных на крайне неопределенных перспективах получения результата, такой порядок выхода любого из участников договора не позволяет понудить эту сторону в полном объеме и в срок выполнить свои обязательства, что фактически дает возможность пользователю недр за счет своего выхода из договора "оставить не у дел" лицо, не имеющее лицензии на пользование недрами, незадолго до того, как начнет добываться углеводородное сырье.

Вместе с тем по своей природе соглашения сторон, преследующих общую цель (найти, разведать, добыть и разделить между собой природные ресурсы), сообща принимающих стратегические и текущие решения в отношении проекта и распределяющих между собой как обязанности по достижению общей цели, так и общие расходы и полученный результат (когда и если он будет получен), то есть распределяющих между собой риски пропорционально потенциальному доходу каждой стороны, в российской системе типов и видов договоров относятся к группе договоров простого товарищества.

В настоящее время на базе главы 55 Гражданского кодекса сложились и используются такие договорные конструкции, как инвестиционное товарищество (см. Федеральный закон от 28 ноября 2011 года N 335-ФЗ "Об инвестиционном товариществе"), соглашение о создании объекта недвижимости (см. п.7 Постановление Пленума ВАС РФ от 11 июля 2011 года N 54 "О некоторых вопросах разрешения споров, возникающих из договоров по поводу недвижимости, которая будет создана или приобретена в будущем") и многие другие, как прямо названные в законодательстве, так и не предусмотренные законом.

Отсутствие полноценного законодательного регулирования разновидностей договора о совместной деятельности влечет за собой доктринальные споры об их правовой природе и, как следствие, длительную проработку судами правовых позиций в отношении подлежащих применению к этим видам норм части второй ГК.

Между тем существующая в сфере совместной деятельности по разработке неопределенность правовой квалификации договорных отношений препятствует как полноценному их развитию, так и вовлечению этих отношений в российскую юрисдикцию.

В подавляющем большинстве случаев договоры о совместной деятельности в указанной области с условием о распределении между их сторонами добытого природного сырья, заключаемые с участием российских юридических лиц, содержат оговорку о применении иностранного права.

С целью преодоления указанных недостатков законодательства и правоприменения, а также расширения сферы действия российского договорного права применительно к отношениям по разработке недр законопроект вводит две разновидности договора о совместной деятельности - договор горного товарищества и договор совместного инвестирования в деятельность по разработке.

Специфика отношений сторон по договору горного товарищества и договору совместного инвестирования в деятельность по разработке, связанная с указанным выше риском недостижения искомого сторонами результата, диктует необходимость описания базовых моделей этих договорных конструкций в специальном федеральном законе. Предмет законопроекта не позволяет включить предлагаемые договорные конструкции в Гражданский кодекс Российской Федерации.

В соответствии с законопроектом не предполагается внесение изменений в нормы публичного права, действующие в сфере недропользования (например, законодательство о недропользовании и о континентальном шельфе РФ), проект не содержит норм, изменяющих порядок предоставления права пользования недрами или систему платежей за пользовании недрами, а также норм, меняющих правила налогообложения деятельности в сфере недропользования.

По договору горного товарищества стороны обязуются совместно осуществлять деятельность по разработке на определенном участке (участках) недр в соответствии с условиями лицензии на пользование недрами, которая получена или будет получена одной из них (пользователем недр) в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах, и распределять между собой добытые углеводородное сырье и попутные полезные ископаемые или доходы от их реализации.

Горное товарищество представляет собой гласное товарищество, в котором имеются две стороны, выполняющие отдельные функции. Оператор совершает прежде всего необходимые фактические действия, направленные на разработку недр, а пользователь недр предпринимает усилия по получению, сохранению и продлению права пользования участком недр. По общему правилу у членов горного товарищества нет общего имущества, поскольку каждый из них совершает возложенные на него договором действия, используя свое имущество и неся бремя соответствующих расходов самостоятельно. В то же время в связи с тем, что все необходимые сделки с третьими лицами одна из сторон договора совершает от имени всех сторон, права (требования), возникающие из таких сделок, являются для сторон договора горного товарищества общими.

В случае добычи углеводородного сырья и попутно извлекаемых ресурсов право на них возникает у той стороны договора, которая имеет лицензию пользователя недр, а особенность данного вида совместной деятельности состоит в том, что право на добытые ресурсы переходит к оператору в той части, которая определена договором, при распределении результатов совместной деятельности.

Общие дела товарищей ведет одна сторона (оператор), которая действует от имени всех сторон договора и обязана информировать об этом третьих лиц. Для целей более эффективного решения вопросов текущей деятельности по разработке законопроект закрепляет возможность создания управляющего комитета, члены которого представляют сторон договора и принимают решения в том порядке, который определен договором (что не исключает принятие решения большинством голосов и непропорциональность голосов членов комитета).

Законопроект закрепляет правило о солидарной ответственности членов горного товарищества как по договорным, так и по внедоговорным общим обязательствам в отношении третьих лиц, в том числе по обязательствам, которые не были исполнены к моменту прекращения договора горного товарищества. Это правило позволит в том числе создать эффективную правовую защиту интересов лиц, которым причинен вред в результате деятельности по разработке недр.

Личность сторон в договоре горного товарищества имеет для каждой из них принципиальное значение, поэтому по общему правилу полное или частичное правопреемство в данном договоре не допускается. Проект ограничивает круг лиц, которые могут быть сторонами договора горного товарищества, коммерческими юридическими лицами, созданными по российскому праву, а также иностранными юридическими лицами. Участие в данном договоре сопряжено с несением существенных затрат и распределением между сторонами значительных рисков, что делает нецелесообразным вовлечение в круг субъектов этих отношений граждан, некоммерческих организаций или публично-правовых образований.

Положения законопроекта устанавливают диспозитивные правила управления совместной деятельностью по договору горного товарищества, изменения и расторжения договора, а также допускают множественность лиц на стороне оператора или на стороне пользователя недр.

Для случаев, когда характер инвестиционных отношений в сфере недропользования исключает необходимость непосредственного участия в договоре горного товарищества всех лиц, финансирующих разработку недр, законопроект предлагает модель договора совместного инвестирования в деятельность по разработке. Договор совместного инвестирования представляет собой также гласное товарищество, каждая из сторон которого обязуется предоставлять денежные средства для целей участия одной из сторон (управляющего товарища) в договоре горного товарищества в качестве оператора. Общая цель товарищей в этом договоре заключается в последующем распределении между ними полученных управляющим товарищем углеводородного сырья и попутно извлекаемых ресурсов или доходов от их реализации. Каждый участник этого товарищества финансирует часть расходов товарищества в определенной доле от общих расходов и получает такую же долю в компенсационной части распределяемых ресурсов или доходов от их реализации. Законопроект допускает также возможность заключения между любыми двумя участниками данного договора такого соглашения, в силу которого один товарищ обязуется покрывать полностью или частично расходы другого товарища по договору (финансировать его), что даст право финансирующей стороне соглашения увеличить свою долю в распределяемых результатах совместной деятельности.

Как и в договоре горного товарищества, в договоре совместного инвестирования по общему правилу невозможна замена сторон, а выход стороны из товарищества не дает права выходящему из товарищества лицу на возврат потраченных в ходе исполнения договора средств. Ограничен и круг лиц, которые могут быть сторонами договора совместного инвестирования, причины такого ограничения указаны выше.

Общее имущество сторон договора не образуется, поскольку вносимые каждой из сторон платежи по договору направляются непосредственно на оплату расходов управляющего товарища, связанных с его участием в договоре горного товарищества в качестве оператора. Полученные управляющим товарищем природные ресурсы распределяются между сторонами договора совместного инвестирования в порядке, определяемом договором.

Общие дела ведет управляющий товарищ, который действует от имени всех сторон договора, если иное не предусмотрено соглашением. Потраченные им при ведении общих дел средства наряду с иными расходами относятся к общим расходам всех сторон договора.

В целях встраивания новых разновидностей договора о совместной деятельности в систему договоров гражданского права законопроект также содержит уточнение статьи 1041 ГК, дополняющее ее упоминанием о том, что особенности договоров простого товарищества, заключаемых для осуществления совместной деятельности в сфере недропользования, устанавливаются данным законопроектом.

Законопроект также уточняет положения статьи 27 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах", указывая на сохранение прав на геологическую информацию за пользователем недр, заключившим договор горного товарищества.

Применение положений законопроекта позволит за счет законодательного закрепления специальных договорных форм взаимодействия между основными участниками отношений в сфере недропользования создать эффективные инструменты для привлечения инвестиций в геологическое изучение и разведку месторождений. Ожидаемый экономический эффект от введения в действие новых договорных конструкций состоит также во внедрении новых технологий в разработку участков недр и в ускорении разработки запасов.

Принятие проекта позволит также повысить привлекательность российской юрисдикции для внутренних и внешних инвесторов, осуществляющих вложения в нефтегазовую отрасль.

Принятие законопроекта не влияет на реализацию основных мероприятий и достижение показателей государственных программ Российской Федерации.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

ПЕРЕЧЕНЬ
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "Об особенностях совместной деятельности при разработке месторождений углеводородного сырья в сфере недропользования и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах""

Принятие предполагаемого проекта федерального закона "Об особенностях совместной деятельности при разработке месторождений углеводородного сырья в сфере недропользования и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах"" не потребует признания утратившим силу, приостановления или принятия федеральных законов.

Принятие предполагаемого проекта федерального закона "Об особенностях совместной деятельности при разработке месторождений углеводородного сырья в сфере недропользования и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах"" потребует изменения статьи 1041 Гражданского кодекса Российской Федерации, изменения в которую разработаны и предложены в отдельном законопроекте в соответствии с пунктом 21 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации.

ПЕРЕЧЕНЬ
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с реализацией федерального закона "Об особенностях совместной деятельности при разработке месторождений углеводородного сырья в сфере недропользования и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах""

Принятие предлагаемого проекта федерального закона "Об особенностях совместной деятельности при разработке месторождений углеводородного сырья в сфере недропользования и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах"" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также актов федеральных органов исполнительной власти.

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ
проекта федерального закона "Об особенностях совместной деятельности при разработке месторождений углеводородного сырья и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах""

Принятие и реализация проекта федерального закона не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, и не регламентирует вопросы, указанные в части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации.

Реализация федерального закона осуществляется федеральными органами исполнительной власти в пределах установленных Правительством Российской Федерации численности и фонда оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов и бюджетных ассигнований, предусмотренных данными органами в федеральном бюджете на руководство и управления в сфере установленных функций.

Проект

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РАСПОРЯЖЕНИЕ
от "____"______________2017 г. N______

1. Внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона "Об особенностях совместной деятельности при разработке месторождений углеводородного сырья в сфере недропользования и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах"".

2. Назначить заместителя Министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации - руководителя Федерального агентства по недропользованию Киселева Евгения Аркадьевича официальным представителем Правительства Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "Об особенностях совместной деятельности при разработке месторождений углеводородного сырья в сфере недропользования и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах"".

Председатель Правительства Российской Федерации

Д.Медведев