Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Порядок проведения обязательной сертификации гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов, а также беспилотных авиационных систем и их элементов" (от 23.08.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект приказа Минтранса России "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Порядок проведения обязательной сертификации гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов, а также беспилотных авиационных систем и их элементов" (далее соответственно - проект акта, проект порядка), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/projects#npa=59840.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 5 декабря 2016 г. по 10 февраля 2017 года.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия провело публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности в срок с 31 июля по 4 августа 2017 года.

В ходе публичных консультаций были получены отзывы от АО "Концерн "Вега",ООО "Авиакомпания Волга-Днепр", ПАО "ОДК-Сатурн", АО "Гражданские самолеты Сухого", ПАО "Корпорация "Иркут", Группы "Кронштадт", НП "ГЛОНАСС",ПАО "Объединенная Авиастроительная Корпорация", ПАО "Авиакомпания "Сибирь", АО "Уральский завод гражданской авиации", Ассоциации эксплуатантов и разработчиков беспилотных авиационных систем, учтенные в настоящем заключении.

Кроме того, Минэкономразвития России было проведено совещание с представителями Минтранса России, Минпромторга России, Росавиации и заинтересованных субъектов предпринимательской деятельности, результаты которого также учтены при подготовке настоящего заключения.

Как указано разработчиком в пункте 1.4 сводного отчета, разработка проекта акта обусловлена вступлением в силу постановления Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2015 г. N 1283 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - постановление N 1283), в соответствии с которым полномочиями по обязательной сертификации гражданских воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов, за исключением гражданских воздушных судов, которым сертификат летной годности выдается на основании сертификата типа, аттестата о годности к эксплуатации либо иного акта об утверждении типовой конструкции гражданского воздушного судна, выданного до 1 января 1967 г., или акта оценки конкретного воздушного судна на соответствие конкретного воздушного судна требованиям к летной годности гражданских воздушных судов и требованиям в области охраны окружающей среды от воздействия деятельности в области авиации (с выдачей сертификата типа), наделяется Росавиация.

До вступления в силу постановления N 1283 органом, осуществлявшим сертификацию воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов, являлся Межгосударственный авиационный комитет. Порядок сертификации установлен Авиационными правилами, часть 21 "Процедуры сертификации авиационной техники" (далее - Авиационные правила-21), которые введены в действие приказом Минтранса России от 19 декабря 2013 г. N 474 "О введении в действие Авиационных правил. Часть 21 "Сертификация авиационной техники, организаций разработчиков и изготовителей".

Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 291-ФЗ "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" внесены изменения в статью 37 Воздушного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми обязательной сертификации также подлежат беспилотные авиационные системы.

Таким образом, к основным изменениям процедуры сертификации, предлагаемым проектом акта, можно отнести:

- изменение уполномоченного органа, осуществляющего сертификацию воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов;

- расширение области сертификации путем введения обязанности сертификации беспилотных авиационных систем, включающих беспилотные воздушные суда массой свыше 30 кг, а также иностранные сверхлегкие воздушные суда массой до 750 кг.

Кроме того, к изменениям процедуры сертификации, поддержанным участниками публичных консультаций, можно отнести:

- установление сроков рассмотрения заявок, результатов сертификационных работ и иных документов заявителя уполномоченным органом;

- разделение ответственности за типовую конструкцию между держателем сертификата типа и разработчиком изменения.

Вместе с тем по итогам рассмотрения проекта акта в рамках подготовки настоящего заключения могут быть представлены следующие замечания в отношении положений проекта акта и рисков реализации на практике предлагаемого регулирования.

1. В соответствии с пунктом 9 проекта порядка авиарегистр уполномочивает сертификационные центры, принимающие участие в сертификации конкретного изделия. Согласно пункту 2 проекта порядка сертификационный центр - организация, аккредитованная уполномоченным органом принимать участие в сертификационных работах, проводимых заявителем, с целью оценки результатов работ и подготовки заключений о соответствии изделия сертификационному базису. В соответствии с пунктом 7 проекта порядка заявитель с участием назначенных сертификационных центров обеспечивает выполнение сертификационных работ.

При этом ни проектом акта, ни действующим законодательством Российской Федерации не установлен порядок аккредитации сертификационных центров, а также порядок уполномочивания (назначения) сертификационных центров.

На совещании, проведенном в Минэкономразвития России, представители разработчика и Росавиации подтвердили наличие проблемы, связанной с отсутствием порядка аккредитации сертификационных центров. При этом ими было отмечено, что сертификационные центры, аккредитованные межгосударственным авиационным регистром, продолжают свою работу.

Учитывая изложенное, Минэкономразвития России, обращая внимание на необходимость разработки и утверждения порядка аккредитации сертификационных центров, считает целесообразным определить в проекте акта порядок уполномочивания (назначения) сертификационных центров.

2. Также пунктом 9 проекта акта устанавливается, что авиарегистр формирует рабочие группы экспертов и комиссии, принимающие участие в сертификации конкретного изделия, а заявитель имеет право в любой доступной ему форме проинформировать авиарегистр о своих предложениях по составу рабочих органов.

При этом проектом акта не определено, кто может входить в состав таких рабочих групп и комиссий, порядок их формирования. Кроме того, проектом акта не указано, обязан ли авиарегистр учитывать предложения заявителя по составу рабочих органов и условия, при которых указанные предложения могут быть не учтены.

Таким образом, пункт 9 проекта порядка подлежит доработке.

3. Пунктом 10 проекта порядка установлено, что независимая инспекция в организации разработчика и на предприятии изготовителя уполномочивается в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем законодательством Российской Федерации не определен порядок уполномочивания независимых инспекций, а также не определен состав независимых инспекций.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным определить порядок уполномочивания независимых инспекций в проекте акта.

4. Пунктом 45 проекта порядка устанавливается, что состав комплектующих изделий категории "А" и категории "Б" отражается в перечнях, формируемых заявителем в утвержденном им порядке.

При этом проектом акта не конкретизируются требования к указанному порядку, а также цели утверждения порядка формирования перечней комплектующих изделий самим заявителем.

В этой связи считаем обязанность по утверждению порядка формирования перечней избыточной.

5. Пунктом 48 проекта Порядка предполагается, что до начала этапа макета заявитель направляет в авиарегистр и рабочие органы авиарегистра, назначенные авиарегистром для проведения сертификационных работ, в том числе проект таблицы соответствия требованиям сертификационного базиса, оформленный в соответствии с приложением 10 к проекту акта.

Однако требования к таблицам соответствия в приложении 10 к проекту акта отсутствуют. Учитывая изложенное, считаем необходимым дополнить проект акта соответствующими требованиями.

6. Согласно пункту 50 проекта порядка работы на этапе макета проводятся заявителем совместно с макетной комиссией, состав которой утверждается авиарегистром. При этом заявитель имеет право в любой доступной форме проинформировать авиарегистр о своих предложениях по составу макетной комиссии.

В этой связи отмечаем, что ни проектом акта, ни законодательством Российской Федерации не установлены требования по составу макетной комиссии и порядок ее формирования. Кроме того, как и в случае с рабочими органами авиарегистра, проектом акта не указан порядок учета предложений заявителя по составу макетной комиссии.

Учитывая изложенное, указанная норма подлежит доработке.

7. Как указано в пункте 63 проекта порядка, до начала сертификационных испытаний заявитель оформляет, согласовывает с независимой инспекцией в организации-изготовителе, а также с назначенным ему сертификационным центром план-график проведения сертификационных испытаний, включающий в себя в том числе порядок предоставления в авиарегистр доказательной и эксплуатационной документации и иных сведений.

При этом в проекте акта не раскрывается, что подразумевается под порядком предоставления документации. В случае, если подразумеваются сроки предоставления доказательной и эксплуатационной документации, необходимо отметить, что пунктом 68 проекта порядка установлено, что в процессе проведения сертификационных заводских испытаний заявитель представляет на рассмотрение и согласование с сертификационными центрами и на утверждение в авиарегистр доказательную документацию по мере ее оформления.

Учитывая изложенное, пункт 63 проекта порядка подлежит конкретизации.

8. В ходе проведенного Минэкономразвития России совещания были подтверждены риски, связанные с трудностями сертификации воздушных судов, авиационных двигателей, воздушных винтов и бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов за рубежом, высказанные в рамках публичных консультаций.

Как было отмечено субъектами предпринимательской деятельности, проект акт не в полной мере гармонизирован с зарубежными аналогами, а именно авиационными правилами FAA (США), EASA (Европа), CAAC (Китай), TCCA (Канада),САА (Великобритания) и др.

При этом, как было отмечено представителями Росавиации и отрасли на совещании, действующие Авиационные правила-21 признаны всеми странами, взаимодействующими с Российской Федерацией в области сертификации авиационной техники. Учитывая, что процедура сертификации авиационной техники не изменилась, а главной причиной разработки проекта акта является передача полномочий по сертификации Росавиации, Минтрансом России совместно с иными заинтересованными органами исполнительной власти предложен альтернативный вариант решения проблемы - переиздание Авиационных правил-21 с учетом изменившейся компетенции Росавиации.

Вместе с тем указанный подход требует дополнительной проработки с Минюстом России в части соответствия законодательству Российской Федерации о подготовке нормативных правовых актов.

9. Также в ходе совещания были подтверждены риски, связанные с сертификацией беспилотных авиационных систем.

Во-первых, в настоящее время отсутствуют соответствующие условия, которые бы позволили сертифицировать беспилотные системы. В настоящее время отсутствуют утвержденные нормативы летной годности для беспилотных воздушных судов, что делает разработку сертификационных базисов, необходимых для проведения сертификации, невозможной.

Во-вторых, пунктом 16 проекта порядка устанавливается, что типовая конструкция беспилотного воздушного судна рассматривается только совместно с типовой конструкцией оборудования управления и контроля беспилотной авиационной системы, включая линии контроля и управления. Таким образом, в случае использования беспилотного воздушного судна с другим оборудованием управления и контроля необходимо проведение сертификации заново.

Таким образом, считаем целесообразным предусмотреть возможность сертификации беспилотного воздушного судна с несколькими типами оборудования управления и контроля, одобренными для управления данным беспилотным воздушным судном, а также с утвержденными линиями управления и контроля.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете о проведении оценки регулирующего воздействия, Минэкономразвития России может быть сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

По итогам оценки регулирующего воздействия может быть сделан вывод о том, что в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.