Пояснительная записка к проекту Федерального закона "Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (подготовлен Минтрансом России 24.08.2017)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(подготовлен Минтрансом России от 24.08.2017)

Досье на проект

Подготовка проекта федерального закона "Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - проект федерального закона) предусмотрена пунктом 4 раздела VII протокола заседания Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2009 г. N 39 и пунктом 48 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2010 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2009 г. N 2063-р.

Проект федерального закона подготовлен на основе утвержденной протоколом комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности от 15 февраля 2010 года N 6 концепции и технического задания законопроекта "Об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения в Российской Федерации".

Подготовка проекта федерального закона осуществлялась в рамках созданной в соответствии с поручением заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 21 июля 2016 года N АД-П9-4380 межведомственной рабочей группы, в состав которой вошли представители федеральных органов исполнительной власти, ОАО "РЖД", Совета потребителей по вопросам деятельности ОАО "РЖД", Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации и профильных организаций, осуществляющих деятельность в области пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте.

Проект федерального закона доработан в соответствии с протоколом совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 13 апреля 2017 года N АД-П9-42пр и в соответствии с поручением Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 27 июля 2017 г. N АД-П9-4928 с учетом замечаний Государственно-правового управления Президента и во исполнение поручения Президента Российской Федерации В.В. Путина от 9 июля 2017 г. N Пр-1331.

Проект федерального закона имеет собственный предмет регулирования - правоотношения, связанные с организацией регулярного пассажирского сообщения в Российской Федерации железнодорожным транспортом общего пользования на основе заключения договора об организации регулярного пассажирского сообщения (далее - организационный договор).

Целью разработки проекта федерального закона является формирование новой модели организации обслуживания населения железнодорожным транспортом во всех видах сообщения (дальнее, пригородное), основанной на принципах долгосрочности, комплексности государственного регулирования в части отраслевой и государственной тарифной политики, обеспечении условий для привлечения инвестиций в развитие пассажирского комплекса железнодорожного транспорта общего пользования.

Необходимость изменения действующей в соответствии с законодательством о естественных монополиях модели регулирования пассажирских железнодорожных перевозок обусловлена правовым, экономическим и организационным аспектами.

С правовой точки зрения в соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

Предлагаемым федеральным законом в качестве основного механизма организации перевозок предусматривается проведение конкурсов на право заключения организационного договора, что обеспечивает внедрение модели конкуренции "за маршрут". Такая модель является общепринятой в мировой практике и доказала свою эффективность, она предусматривает конкуренцию перевозчиков на этапе конкурса, наличие возможности организации перевозок без заключения организационного договора по инициативе перевозчика.

Также, согласно части 3 статьи 1 предлагаемого проекта федерального закона, одной из его задач является дерегулирование пассажирских перевозок, в отношении которых не заключаются организационные договоры. Одной из мер такого дерегулирования является переход к рыночным механизмам ценообразования на основе конкуренции перевозчиков при обеспечении их равного доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта.

Перечисленные особенности исключают естественно монопольный характер рынка услуг пассажирских перевозок.

С экономической точки зрения новая система регулирования позволяет сокращать не только размер субсидий на организацию перевозок по итогам конкурса, но и оптимизировать расходы на саму систему управления за счет сокращения дублирующих функций, их консолидации, стандартизации и автоматизации.

Организационные аспекты связаны с недостаточной эффективностью действующей модели регулирования по следующим причинам:

регулирование осуществляется на срок не более 3-х лет (в пределах параметров Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на трехлетний период и соответствующих бюджетов), что, в том числе, затрудняет привлечение долгосрочных кредитов для обновления и модернизации инфраструктуры и перевозочных средств пассажирского комплекса железнодорожного транспорта;

отсутствует связь системы установления тарифов с отраслевой политикой - целями и задачами развития железнодорожного транспорта в целом и пассажирского комплекса в частности;

продолжается рост потребных субсидий и бюджетной необеспеченности регулируемого сегмента;

применяются различные подходы и стандарты регулирования в субъектах Российской Федерации в отношении пригородных перевозок;

отсутствует четкое правовое разграничение компетенции по утверждению методик установления тарифов для населения на перевозки в пригородном сообщении, в результате соответствующие методики не приняты;

растет число разногласий между перевозчиками и органами тарифного регулирования, которые не могут быть урегулированы на федеральном уровне и в рамках судебного производства;

растет износ основных фондов, отсутствуют средства на их простое воспроизводство, в особенности в пригородном сообщении.

С учетом изложенного предлагаемая новая регуляторная модель соответствует статье 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях", реализуемой государственной политике в сфере транспорта, направлена на достижение системного экономического эффекта и решение перечисленных организационных проблем в сфере организации регулярного пассажирского сообщения железнодорожным транспортом общего пользования.

Реализация основ проекта федерального закона позволит перейти к принципиально новой системе организации пассажирского сообщения, когда государство будет заключать договор об организации регулярного пассажирского железнодорожного сообщения на определенных условиях и компенсировать перевозчику потери в доходах, возникающих от осуществления регулируемой деятельности.

Положительными сторонами предлагаемой модели регулирования являются:

долгосрочность регулирования;

гармонизаций системы тарификации с отраслевой политикой (тарифы и параметры субсидирования устанавливаются с учетом параметров транспортного заказа);

сокращение субсидий за счет сбалансированной организации лотов, исключения рисков дублирования на параллельных маршрутах, а также возможности снижения их потребного размера в результате конкурса;

определение механизмов финансового обеспечения инвестиционных программ на долгосрочный период в соответствии с организационным договором;

применение единых подходов к регулированию в субъектах Российской Федерации.

Проектом федерального закона предусмотрено заключение организационного договора, закрепляющего взаимные обязательства по организации пассажирских перевозок железнодорожным транспортом общего пользования. При этом организационный договор заключается не для целей обеспечения государственных и муниципальных нужд, а для целей осуществления в период его действия перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования. В этой связи проект федерального закона имеет самостоятельный предмет регулирования, отличный от правовых механизмов осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд.

Организационный договор предусматривает определение долгосрочных параметров организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом общего пользования за счет формирования требований и условий выполнения обязательств сторон договора на срок не менее 15 лет. Это вызвано, прежде всего, необходимостью планирования транспортного обслуживания населения на долгосрочный период и осуществления бесперебойного пассажирского сообщения на выбранных маршрутах во взаимодействии с другими видами транспорта, увязки цикла организационного договора с периодом долгосрочного стратегического планирования и прогнозирования в Российской Федерации, а также формирования долгосрочных инвестиционных программ перевозчика по приобретению, эксплуатации и обслуживанию пассажирского подвижного состава.

Посредством заключения организационного договора обеспечивается гармонизация тарифной политики и механизмов субсидирования пассажирских перевозок с отраслевой транспортной политикой.

Организационный договор в соответствии с законопроектом должен содержать:

количественные параметры пассажирских перевозок (маршруты, дата начала и дата окончания осуществления перевозок, плановые объемы, дополнительно по соглашению сторон - размеры движения поездов, количество вагонов по типам подвижного состава, в том числе приспособленных для перевозки инвалидов и других маломобильных граждан, предоставляемая вместимость, предельная величина использования вместимости вагона);

требования к качеству транспортного обслуживания населения в случае, если организационным договором устанавливаются более высокие требования к качеству транспортного обслуживания населения по сравнению со стандартами, установленными законодательством Российской Федерации;

экономические параметры (тарифы, сборы и плата, в том числе за перевозки пассажиров, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены льготы по оплате проезда железнодорожным транспортом; стоимость организационного договора; расчетный уровень доходов перевозчика от пассажирских железнодорожных перевозок по установленным организационным договором тарифам, сборам и плате; условия, размер, порядок и сроки выплаты субсидий перевозчику по организационному договору, дополнительно по соглашению сторон - инвестиционные обязательства перевозчика, включая стоимость заемного финансирования, доходность на капитал и иные условия инвестирования);

технологические и правовые аспекты (информация о порядке взаимодействия перевозчика железнодорожным транспортом общего пользования с перевозчиками смежных видов транспорта по осуществлению перевозок в пунктах пересадки, формы обеспечения исполнения обязательств перевозчика по организационному договору).

Экономически обоснованная стоимость транспортного обслуживания, тарифы для населения и первоначальный размер субсидии определяются на основании методик в рамках порядка, утверждаемого Правительством Российской Федерации, и являются неотъемлемой частью процедуры формирования государственного заказа путем заключения организационного договора.

Среди основных задач будущего законодательного акта - определение прав и обязанностей перевозчика и органов государственной власти. Это должно обеспечить:

доступность услуг по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования на маршрутах дальнего и пригородного сообщений;

предоставление гарантированного объема услуг по перевозке пассажиров на условиях, определяемых государством с учетом фактических потребностей населения в перевозках, уровня потребительских цен и платежеспособного спроса;

разграничение сфер ведения и ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам организации обслуживания пассажиров железнодорожным транспортом в зависимости от вида сообщения: дальнее - сфера ведения и ответственность Российской Федерации, пригородное - сфера ведения и ответственность субъектов Российской Федерации;

контроль за надлежащим исполнением условий организационного договора, в том числе обеспечения контроля за издержками перевозчика при организации транспортного обслуживания.

Систематизация и упорядочение требований к данному виду транспортной деятельности, четкое разделение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации должно способствовать созданию прозрачной системы государственного регулирования данного вида перевозок.

Закрепление новых подходов к организации пассажирского сообщения позволит перейти к новой системе взаимоотношений между государством и участниками рынка перевозок пассажиров железнодорожным транспортом, которая сможет функционировать независимо от состояния рынка, а также позволит более эффективно решать социальные задачи в сфере повышения уровня подвижности населения, качества предоставляемых услуг.

Проектом федерального закона в целях совершенствования рыночных механизмов на железнодорожном транспорте также вносятся изменения в Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации", в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", в Федеральный закон "О естественных монополиях".

Проект федерального закона соответствует Договору о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 года) в части формирования единого транспортного пространства.