Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации" (в части введения реестра недобросовестных водопользователей и участников аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования)" (от 01.06.2017 г. N 15031-СШ/Д26и) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации" (в части введения реестра недобросовестных водопользователей и участников аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования)"
(от 01.06.2017 г. N 15031-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации (в части введения реестра недобросовестных водопользователей и участников аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования)" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно пояснительной записке проект акта разработан на основании пункта 2 плана нормотворческой деятельности Минприроды России на 2017 год, утвержденного приказом Минприроды России от 13 января 2017 г. N 7, и заключений об оценке регулирующего воздействия на иные проекты актов (письма Минэкономразвития России от 23 июня 2016 г. N 18583-ОФ/Д26и, от 21 июля 2016 г. N 21756-СШ/Д26и, от 21 ноября 2016 г. N 35425-СШ/Д26и (далее - заключения).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком не соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 15 марта 2017 года по 19 мая 2017 года. Предложения по проекту акта в ходе публичных обсуждений не поступали. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/02-17/00062000).

Предложения по проекту акта поступили от граждан Г. Моридиева, Л. Сорокиной, А. Гладковой, А. Орехова. Указанные замечания и предложения включены разработчиком в сводку предложений, в которой указаны сведения о причинах отклонения либо информация об их учете.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при доработке проекта акта.

1. Нарушения процедуры оценки регулирующего воздействия.

1.1. В пунктах 3-5 сводного отчета фактически не приведена информация о проблемах, на решение которых направлено предлагаемое регулирование, анализ международного опыта, цели предлагаемого регулирования.

Обращаем внимание, что согласно пункту 3.4.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика), формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.

Вместе с тем разработчиком не приведены количественные данные о числе зафиксированных правонарушений в указанной сфере (фактов участия в аукционах лиц, не заинтересованных в использовании акватории водного объекта), числе судебных разбирательств и их итогах, взысканных с причинителей вреда суммах ущерба.

Согласно пункту 3.6.1 Методики при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования. Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени.

При этом определенная разработчиком цель "введение института реестра недобросовестных водопользователей и участников аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования" не может являться целью правового регулирования, поскольку целью регулирования является изменение общественных отношений, при этом нормативный правовой акт представляется лишь средством достижения указанной цели.

1.2. В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основной группой субъектов предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности, интересы которой будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются физические и юридические лица, заинтересованные в получении водного объекта. При этом оценка количества участников отношений обозначена разработчиком как "неопределенное количество, динамически прогрессирующее в сторону увеличения либо уменьшения", что является некорректной и неопределенной оценкой. Число участников правоотношений должно быть рассчитано по числу заключенных договоров водопользования с учетом тех лиц, которым не удалось победить на аукционе.

1.3. В пунктах 8-9, 11 сводного отчета не приведена оценка доходов и расходов органов публичной власти и хозяйствующих субъектов, являющихся субъектами предлагаемого проектом акта регулирования, а также не указаны новые функции органов государственной власти.

Согласно пункту 3.11.1 Методики разработчиком в разделе 9 сводного отчета указывается оценка расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и оценка возможных поступлений, вызванных введением, изменением или отменой предлагаемого правового регулирования.

В соответствии с пунктом 3.12 Методики разработчиком в разделе 11 сводного отчета указывается оценка влияния проекта акта на совокупный уровень доходов и расходов всех участников отношений. Для каждой группы участников отношений, прямо или косвенно затронутых предлагаемым регулированием, приводится оценка ожидаемых дополнительных расходов и доходов.

Следовательно, разработчику необходимо провести оценку расходов хозяйствующих субъектов и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые возникнут в случае вступления в силу проекта акта.

Указанная оценка расходов может быть проведена в соответствии с Методикой оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 22 сентября 2015 г. N 669.

1.4. Пункты 12-15 сводного отчета разработчиком не заполнены и не оценены риски неисполнения предлагаемого регулирования, а также необходимые для достижения заявленных целей регулирования организационно-технические, методологические, информационные и иные мероприятия; индикативные показатели; программа мониторинга и иные способы оценки достижения заявленных целей регулирования.

2. Минэкономразвития России в перечисленных выше заключениях с учетом мнения представителей субъектов предпринимательской деятельности были сформулированы дополнительные предложения, нацеленные на исключение недобросовестных участников из процедуры аукциона.

В частности, было предложено внести в Водный кодекс Российской Федерации (далее - ВК РФ) следующие изменения:

предусмотреть первоочередное право на заключение договора аренды акватории водного объекта лицам, использующим на законных основаниях (на праве собственности либо праве аренды) земельный участок, непосредственно прилегающий к ней;

установить запрет на переуступку права пользования водным объектом в случае, если победитель аукциона уклоняется от заключения договора водопользования;

зафиксировать сроки проведения аукциона в целях предотвращения затягивания аукциона недобросовестными участниками. При этом необходимо учитывать, что сроки проведения аукциона не должны превышать календарный месяц, учитывая, что наличие договора водопользования фактически является допуском к осуществлению хозяйственной деятельности.

Представителями Минприроды России на согласительном совещании 13 июля  2016 г. была высказана позиция о возможности учета указанных предложений при разработке соответствующего законопроекта, предусматривающего в том числе введение института реестра недобросовестных участников аукциона и установление возможности преимущественного права на заключение договора водопользования в части использования акватории добросовестными водопользователями.

Проектом акта предлагается внести в ВК РФ изменения, согласно которым заключение договора водопользования, в том числе по результатам аукциона, а также предоставление водного объекта или его части в пользование физическим или юридическим лицам допускается в случае отсутствия сведений о них в реестре недобросовестных водопользователей и участников аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования (дополнения частью 7 статьи 16 и частью 21 статьи 23 ВК РФ).

Предлагаемые проектом акта изменения сформулированы по аналогии со статьей 98.1 Лесного кодекса Российской Федерации, за исключением части 2 указанной статьи.

Однако в рассмотренном проекте акта не предусмотрено первоочередное право на заключение договора аренды акватории водного объекта лицам, использующим на законных основаниях земельный участок, непосредственно прилегающий к ней, а также не установлен запрет на переуступку права пользования водным объектом и срок проведения аукциона.

Считаем, что разработанный Минприроды России проект акта должен быть дополнен и этими положениями.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.