Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации (в части совершенствовании трудового законодательства в области охраны труда)" (от 28.07.2017) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации (в части совершенствовании трудового законодательства в области охраны труда)"
(от 28.07.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации (в части совершенствования механизмов предупреждения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права)" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрудом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в период с 28 мая по 12 июня 2015 г., а также проекта акта и сводного отчета в период с 14 июля по 12 августа 2016 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта 00/03-22750/01-15/28-13-4).

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности в период с 29 июня по 7 июля 2017 г., в рамках которых были получены предложения и замечания от ПАО НК "РуссНефть", ОООР "Союз работодателей атомной промышленности, энергетики и науки России", ОАО "Горевский ГОК", ПАО "ГМК "Норильский никель", ОАО "ТАИФ-НК", АО "Зарубежнефть", МЧС России, РСПП, ПАО "Интер РАО", ПАО "СИБУР Холдинг", ПАО "Газпром", НП "ОПОРА", АО "СУРГУТНЕФТЕГАЗ" (справка прилагается).

Проектом акта вносятся изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации (далее - ТК РФ) в целях повышения эффективности профилактических мероприятий в области охраны труда, организации учета состояния здоровья и работоспособности работников при реализации данных мероприятий.

Обращаем внимание разработчика на следующие замечания к положениям проекта акта.

1. Согласно проектируемому изменению части 2 статьи 22 ТК РФ работодатель обязан своевременно выполнять представления соответствующих профсоюзных органов, иных избранных работниками представителей о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, принимать меры по устранению выявленных нарушений и сообщать о принятых мерах указанным органам и представителям.

В настоящий момент работодатель обязан своевременно выполнять только предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, других федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор) в установленной сфере деятельности (абзац 11 части 2 статьи 22 ТК РФ).

Установление обязанности работодателя по исполнению представлений также профсоюзного органа и иных избранных работниками представителей полагаем нецелесообразным и избыточным. Профсоюзы и иные объединения работников не обладают властными полномочиями и не в праве давать работодателю указания, обязательные к исполнению: согласно статье 370 ТК РФ и статье 19 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" работодатели, должностные лица обязаны в недельный срок с момента получения требования об устранении выявленных нарушений сообщить профсоюзу о результатах его рассмотрения и принятых мерах.

В соответствии с разделом Х ТК РФ государственное управление охраной труда осуществляется Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий, органами местного самоуправления в установленном порядке (статья 216 ТК РФ), в целях обеспечения соблюдения требований охраны труда создаются службы охраны труда (статья 217 ТК РФ) и комитеты (комиссии) по охране труда (статья 217 ТК РФ) в организациях.

Согласно статье 370 ТК РФ профсоюзные инспекторы труда осуществляют проверку соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, законодательства о профессиональных союзах, выполнения условий коллективных договоров, соглашений и при реализации своих полномочий взаимодействуют с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальными органами, другими федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

Полагаем, действующим трудовым законодательством в достаточной мере урегулированы вопросы осуществления контроля и надзора в сфере охраны труда, в связи с чем проектируемое разработчиком регулирование видится необоснованным.

Таким образом, считаем целесообразным исключить указанную норму из проекта акта.

2. Проектируемой редакцией статьи 209.1 ТК РФ устанавливается принцип предупреждения и профилактики опасностей, ликвидации или снижения уровня профессионального риска, который означает, что предотвращение опасностей, ликвидация или снижение уровня профессионального риска должны осуществляться путем постоянной (систематической) реализации работодателем комплекса регламентированных профилактических мероприятий с учетом необходимости соблюдения строгой последовательности (приоритетности) их реализации.

2.1. Проектируемым регулированием на работодателя возлагается новая обязанность по проведению системных мероприятий по управлению профессиональными рисками на рабочих местах, связанных с выявлением опасностей, оценкой и снижением уровней профессиональных рисков.

Профессиональный риск определяется разработчиком как вероятность причинения вреда жизни или здоровью работника в результате воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов при исполнении им своей трудовой функции в совокупности с тяжестью такого вреда.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда" (далее - Закон N 426-ФЗ) специальная оценка условий труда является единым комплексом последовательно осуществляемых мероприятий по идентификации вредных и (или) опасных факторов производственной среды и трудового процесса, оценке уровня их воздействия на работника с учетом отклонения их фактических значений от установленных и применения средств индивидуальной и коллективной защиты работников. Статьей 4 Закона N 426-ФЗ установлена обязанность работодателя реализовывать мероприятия, направленные на улучшение условий труда работников, с учетом результатов проведения специальной оценки условий труда, а согласно статье 7 Закона N 426-ФЗ результаты проведения специальной оценки условий труда могут применяться кроме прочего для оценки уровней профессиональных рисков.

Таким образом, в рамках действующего законодательства работодателем проводится оценка вредных (опасных) факторов производственной среды и трудового процесса, на основании которой реализуются мероприятия по улучшению условий труда.

Кроме того, обращаем внимание, что разработчиком не регламентировано, как уровни профессионального риска соотносятся с классами условий труда, устанавливаемых по итогам специальной оценки условий труда. Представляется, что проектируемое регулирование оставляет взаимосвязь между специальной оценкой условий труда и новой процедурой управления профессиональными рисками неопределенной.

В условиях недостаточной определенности предлагаемых разработчиком норм на практике управление профессиональными рисками может приобрести характер дублирующего специальную оценку условий труда механизма. Вследствие данного дублирования могут возникнуть риски увеличения административной нагрузки на работодателей и возникновения дополнительных необоснованных расходов хозяйствующих субъектов.

С учетом изложенного считаем необходимым уточнить указанную норму или исключить ее из проекта акта.

2.2. Проектируемой редакцией статьи 209.1 ТК РФ закрепляется, что Типовой перечень профилактических мероприятий по предотвращению опасностей, ликвидации или снижению уровня профессионального риска, а также последовательность (приоритетность) их реализации устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере труда.

Разработчиком не обоснована необходимость регламентации порядка профилактических мероприятий.

Принимая во внимание разнообразие видов производств и вариантов их организации на объекте, технологических процессов, соответствующих рисков и опасностей, уникальных для каждого хозяйствующего субъекта, полагаем установление типовых правил по реализации профилактических мероприятий нецелесообразным и избыточным, несущим риск увеличения количества необоснованных претензий со стороны контролирующих органов в отношении работодателей.

Кроме того, проектируемая норма не соответствует заявленной в пояснительной записке к проекту акта концепции рамочного участия государства в построении системы охраны труда у конкретного работодателя, предусматривающей широкую автономию работодателя в выборе средств управления охраной труда, включая управление профессиональными рисками, в принятии решений по предупредительным и реактивным мерам с учетом специфики производства, применяемых технологий.

Таким образом, полагаем необходимым исключить указанное положение из проекта акта.

3. Риски введения регулирования, указанного в пункте 2.2 настоящего заключения, полагаем, будут справедливы и относительно проектируемого в новой редакции статьи 215.2 ТК РФ положения, согласно которому формы (способы) и требования к размещению работодателем информационных материалов в целях информирования работников об их трудовых правах, включая права на безопасные условия и охрану труда, а также типовой перечень таких информационных материалов утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере труда.

В связи с изложенным считаем целесообразным исключить данную норму из проекта акта.

4. Согласно проектируемой редакции статьи 214.1 ТК РФ работодатель обязан приостановить либо прекратить свою деятельность на рабочих местах в случаях, если условия труда на таких рабочих местах по результатам специальной оценки условий труда будут отнесены к опасному классу условий труда или в установленном порядке им будет определен недопустимый уровень профессионального риска.

В Российской Федерации в настоящее время значительное число рабочих мест отнесены к вредному и опасному классу условий труда. По данным официальной статистики*(1), на конец 2016 года удельный вес работников организаций, занятых во вредных и (или) опасных условиях труда, составляет 38,5 % от общей численности работников. В ряде отраслей экономики этот показатель особенно высокий, в частности:

78,7 % - добыча каменного угля, бурого угля и торфа;

71 % - металлургическое производство;

70,3 % - добыча металлических руд;

58,2 % - производство автомобилей, прицепов и полуприцепов;

55,7 % - деятельность водного транспорта.

Вводя обязанность работодателя приостановить либо прекратить осуществление отдельных видов деятельности или работу отдельных производственных объектов в случаях, если по результатам специальной оценки условий труда они отнесены к опасному классу или им присвоен недопустимый уровень профессионального риска, разработчик не учитывает фактические возможности предприятий по реализации комплекса мероприятий, необходимых для устранения оснований установления условиям труда опасного класса или присвоения недопустимого уровня профессионального риска.

Изменение технологического процесса, замена производственного оборудования, осуществляемые в целях устранения оснований установления условиям труда опасного класса или присвоения недопустимого уровня профессионального риска, могут занять значительное количество времени и объективно не позволить завершить эти мероприятия до 1 января 2020 года (срок вступления в силу проектируемой статьи 214.1 ТК РФ).

Вместе с тем разработка нормативных правовых актов, регулирующих проведение оценки профессиональных рисков и формирование практики применения указанных актов, потребует значительного времени.

Кроме того, установление трудновыполнимых и обременительных требований в условиях правовой неопределенности в части критериев недопустимого уровня профессионального риска представляется некорректным.

Полагаем целесообразным вместо приостановления или прекращения деятельности предприятия в случаях, если условия труда по результатам специальной оценки будут отнесены к опасному классу или в установленном порядке им будет определен недопустимый уровень профессионального риска, предусмотреть в проекте акта обязанность работодателя разработать план мероприятий по улучшению опасных условий труда и минимизации факторов недопустимого профессионального риска.

Такой подход позволит избежать негативных социальных явлений, связанных с закрытием рабочих мест в связи с безусловным запретом на работу в опасных условиях труда (масштабное сокращение рабочих мест, существенное сокращение налоговых поступлений в бюджет и т.д.). План мероприятий, разработанный с учетом специфики конкретного предприятия, позволит объективно оценить потребность организации во времени и ресурсах, необходимых для оптимизации технологических процессов в целях устранения оснований, послуживших установлению опасного класса условий труда или определению недопустимого уровня профессионального риска.

Таким образом, полагаем, что проектируемое разработчиком регулирование подлежит исключению из проекта акта.

5. Согласно проектируемой редакции статьи 219 ГК РФ по просьбе работников и (или) в соответствии с медицинскими рекомендациями проводятся внеочередные медицинские осмотры.

При этом согласно статье 215 ТК РФ каждый работник имеет право на внеочередной медицинский осмотр в соответствии с медицинскими рекомендациями с сохранением за ним места работы (должности) и среднего заработка во время прохождения указанного медицинского осмотра.

Статьей 213 ТК РФ также установлено, что внеочередные медицинские осмотры работники проходят в соответствии с медицинскими рекомендациями.

В соответствии с пунктами 18 и 43 действующего Порядка проведения обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, утвержденного приказом Минздравсоцразвития от 12 апреля 2011 г. N 302н (далее - приказ N 302н), внеочередные медицинские осмотры (обследования) проводятся на основании медицинских рекомендаций, указанных в заключительном акте.

Следовательно, имеется противоречие между проектируемой нормой и действующим законодательством в области охраны труда.

Кроме того, разработчиком не определены основания, периодичность и порядок проведения внеочередных осмотров по просьбе работников при отсутствии соответствующих медицинских рекомендаций. В указанных условиях могут возникнуть риски злоупотребления работниками своим правом на прохождение внеплановых медицинских осмотров и увеличения необоснованных расходов работодателей.

Так, согласно информации Центра профпатологии ФМБА России ФГБУ "Федеральный медицинский биофизический центр имени А.И. Бурназяна"*(2) стоимость консультации врача-профпатолога составляет 2100 рублей, экспертиза профессиональной пригодности (в т.ч. заседание проф. комиссии) - 3000 рублей, экспертиза профессиональной пригодности, экспертиза связи заболевания с профессией - 13 500 рублей. Итого, общая стоимость услуги может составить 18 600 рублей.

Учитывая, что на конец 2016 года удельный вес работников организаций, занятых во вредных и (или) опасных условиях труда, составил 38,5 % от общей численности работников исследованных видов экономической деятельности, которая на конец 2015 г. составляла более 31 200 тыс. человек*(3), и предположив, что каждый из работников указанной категории единожды воспользуется правом на внеочередной медицинский осмотр, оценим, что в таком случае консолидированные расходы работодателей на однократное направление работников на медицинский осмотр могут составить более 223 млрд. рублей.

В связи с изложенным считаем необходимым исключить указанную обременительную и несущую негативные риски норму из проекта акта.

6. В соответствии с проектируемой редакцией статьи 185 ТК РФ время, необходимое работнику для прохождения медицинского осмотра или психиатрического освидетельствования, определяется коллективным договором и (или) правилами внутреннего трудового распорядка.

Данное положение требует уточнения, поскольку оставляет неопределенным, кем будет устанавливаться и в соответствии с каким порядком необходимое работнику время на прохождение медицинского осмотра или психиатрического освидетельствования, а также какие документы будут служить основанием для подтверждения затраченного времени на прохождение медицинского осмотра или психиатрического освидетельствования работником в случае превышения времени, установленного в коллективном договоре и (или) правилах внутреннего трудового распорядка.

7. Проектируемой редакцией статьи 217.1 ТК РФ в отношении работодателя устанавливается обязательное требование по публичной декларации политики в области охраны труда, определяющей основные направления деятельности и принимаемые работодателем обязательства по обеспечению охраны труда работников, с указанием средств и способов обеспечения таких обязательств.

В соответствии с требованиями статьи 15 Закона N 426-ФЗ на работодателей возложены обязанности по размещению в сети "Интернет" сводных данных о результатах проведения специальной оценки условий труда в части установления классов (подклассов) условий труда на рабочих местах и перечня мероприятий по улучшению условий и охраны труда работников. Типовой перечень ежегодно реализуемых работодателем мероприятий по улучшению условий и охраны труда и снижению уровней профессиональных рисков утвержден приказом Минздравсоцразвития России от 1 марта 2012 г. N 181н.

Таким образом, проектируемое требование представляется дублирующим и избыточным. В этой связи полагаем целесообразным исключить данную норму из проекта акта.

8. В соответствии с проектируемой статьей 231.1 ТК РФ работодатель осуществляет учет и рассмотрение обстоятельств и причин, приведших к возникновению микроповреждений (микротравм) работников.

Под микротравмами разработчиком понимаются случаи повреждения здоровья, происшедшие с работниками и другими лицами, участвующими в производственной деятельности работодателя, при исполнении ими трудовых обязанностей или выполнении какой-либо работы по поручению работодателя (его представителя), а также при осуществлении иных правомерных действий, обусловленных трудовыми отношениями с работодателем либо совершаемых в его интересах, приведшие к частичному ограничению трудоспособности пострадавших, включая необходимость их перевода на другую работу в течение одного рабочего дня или смены без оформления листка нетрудоспособности.

Разработчиком не предоставлено обоснование введения новой категории "микротравмы" в трудовое законодательство. Предложенное разработчиком определение понятия микротравм не устанавливает признаки (характеристики), по которым их можно классифицировать. Вместе с тем по определенным признакам под микротравмами можно понимать и ряд видов несчастных случаев, подлежащих расследованию в соответствии со статьей 227 ТК РФ. При этом в отношении микротравм требование об их расследовании действующим трудовым законодательством, а также проектом акта не установлено.

Учитывая тот факт, что действующими нормами трудового права в достаточной мере урегулированы вопросы учета, оформления и расследования повреждений здоровья в части их видов и классификаций, проектируемое регулирование представляется избыточным и обременительным для работодателей.

Таким образом, полагаем целесообразным исключить из проекта акта указанную норму.

9. В соответствии с предлагаемой редакцией статьи 214 ТК РФ работодатель обязан создать безопасные условия труда, исходя из комплексной оценки технического и организационного уровня рабочего места, оценки факторов производственной среды и трудового процесса, которые могут влиять на физическое и психологическое состояние работников, а также обеспечить такой уровень технической безопасности и производственной гигиены, который в данный момент соответствовал бы уровню технического и социального развития общества.

9.1 В соответствии с Законом N 426-ФЗ условия труда по степени вредности и (или) опасности подразделяются на четыре класса: оптимальные, допустимые, вредные и опасные.

В предлагаемой редакции разработчик не уточняет, какие условия труда относятся к "безопасным".

Вместе с тем в предлагаемой редакции статьи 215 ТК РФ в качестве одного из прав работников обозначается право на рабочие места с оптимальными либо допустимыми условиями труда.

Таким образом, нормы в части безопасных условий труда требуют уточнения и приведения в соответствие с остальными положениями проекта акта.

9.2 Проектируемая норма, касающаяся уровня технической безопасности и производственной гигиены,представляется декларативной, поскольку в ней не указаны конкретные критерии, на основании которых можно идентифицировать существующий уровень технического и социального развития общества, в связи с чем является труднореализуемой на практике.

Более того, уровень технического и социального развития общества различается не только в отдельных субъектах Российской Федерации, но и в отдельных городах одного и того же субъекта.

Неопределенность указанной нормы способна вызвать необоснованные претензии контролирующих органов по отношению к работодателям, в связи с чем она подлежит уточнению или исключению из проекта акта.

10. В проектируемой статье 222 ТК РФ устанавливается обязательство работодателя по подтверждению квалификации работников службы охраны труда или специалиста по охране труда требованиям соответствующего профессионального стандарта.

Данная норма требует приведения в соответствие со статьей 196 ТК РФ, согласно которой необходимость подготовки работников (профессиональное образование и профессиональное обучение) и дополнительного профессионального образования, а также направления работников на прохождение независимой оценки квалификации для собственных нужд определяется работодателем самостоятельно.

11. Проектируемая статья 225.1 ТК РФ, посвященная требованиям охраны труда к применяемым вредным и (или) опасным веществам, содержит требование, согласно которому на контейнерах и упаковках, содержащих вредные или опасные вещества, должны быть сделаны надписи, содержащие названия веществ и указания о мерах предосторожности.

Указанная норма подлежит исключению из проекта акта, поскольку вопросы маркировки упаковок (контейнеров) не относятся к предмету его регулирования.

12. Проектируемой редакцией статьей 224 ТК РФ устанавливается норматив финансирования мероприятий по улучшению условий и охраны труда в государственных унитарных предприятиях и федеральных учреждениях.

Вместе с тем в финансово-экономическом обосновании проекта акта разработчик указал, что принятие и реализация проекта акта не потребует дополнительных финансовых затрат из федерального бюджета и бюджетов иных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, сообщаем о необходимости приведения сопроводительных материалов в соответствие с содержанием проекта акта.

13. В проектируемой редакции статьи 360 ТК РФ разработчиком предусматривается дополнительный предмет проведения государственным инспектором труда проверки: соблюдение требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнение предписаний об устранении выявленных в ходе проверок нарушений и о проведении мероприятий по предотвращению нарушений норм трудового права и по защите трудовых прав граждан дополняются выполнением "иных решений".

Представляется недопустимым использование в нормативно-правовом акте категории "иные решения".

Во избежание негативных рисков регулирования данная категория подлежит уточнению или исключению из проекта акта.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Одновременно сообщаем, что наименование проектируемой главы 35 ТК РФ необходимо привести в соответствие с ее содержанием: данная глава не содержит раздела, посвященного правам работодателей в области охраны труда.

Приложение: на 26 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики - http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/wage s/working_conditions/.

*(2) Официальный сайт центра профпатологии ФМБА России ФГБУ "Федеральный медицинский биофизический центр имени А.И. Бурназяна" - http://www.fmbafmbc.ru/.

*(3) Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики - http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/wage s/working_conditions/.