Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по транспортировке газа по магистральным газопроводам, Правил подключения (технологического присоединения) к магистральным газопроводам, Правил недискриминационного доступа к услугам подземного хранения газа, а также о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (от 03.10.2017 г.)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по транспортировке газа по магистральным газопроводам, Правил подключения (технологического присоединения) к магистральным газопроводам, Правил недискриминационного доступа к услугам подземного хранения газа, а также о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации"
(от 03.10.2017)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по транспортировке газа по магистральным газопроводам, Правил недискриминационного доступа к услугам подземного хранения газа, Правил подключения (технологического присоединения) к магистральным газопроводам, а также о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - проект акта, Правила 1, Правила 2, Правила 3 соответственно), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения ФАС России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан на основании Плана мероприятий по развитию конкуренции на газовых рынках и в сфере трубопроводного транспорта, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2014 N 115-р; пункта 5 протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 13 февраля 2015 г. NАД-П9-36пр.

Согласно пункту 1.6 сводного отчета целью проекта акта является обеспечение недискриминационного доступа хозяйствующих субъектов к услугам естественных монополий по транспортировке газа по магистральным газопроводам, услугам по подземному хранению газа, исключение административных барьеров при подключении (технологическом присоединении) к магистральным газопроводам, что в свою очередь положительно повлияет на развитие рынка газа.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 29 июня 2017 года по 12 июля 2017 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 00/03-26369/06-15/23-13-3).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые, вместе с тем сообщаем следующее.

Ранее письмом ФАС России от 16 декабря 2014 г NАГ/51829-ПР/14 в целях подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия в Минэкономразвития России поступили проекты Правил 1 и Правил 3. Письмом Минэкономразвития России от 11 февраля 2015 г. N 2580-ОФ/Д26и в адрес ФАС России было направлено соответствующее заключение, содержащее вывод о наличии в проектах Правил 1 и Правил 3 положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 59 Регламента Правительства Российской Федерации (далее - Регламент), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260, 4 марта 2015 г. было проведено согласительное совещание, по результатам которого часть замечаний, изложенных в указанном заключении об оценке регулирующего воздействия, были учтены разработчиком (письмо Минэкономразвития России от 28 мая 2015 г. N 13912-ОФ/Д26и).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности в период с 14 сентября 2017 года по 25 сентября 2017 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили позиции ПАО "ЛУКОЙЛ", ПАО "Татнефть", ПАО "Газпром Нефть", ПАО "НК "РуссНефть", ПАО "Сибур Холдинг", не содержащие замечаний в отношении предлагаемого проектом акта регулирования, а также позиции ПАО "Газпром", ООО "Газпром ПХГ", ОАО "НК "Роснефть", ПАО "НК "Роснефть", ПАО "НОВАТЭК", ООО "Иркутская нефтяная компания", ОАО "Сургутнефтегаз", содержащие замечания в отношении предлагаемого проектом акта регулирования, учтенные в настоящем заключении, а также ряд предложений (прилагается), рекомендуемых к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета.

По результатам рассмотрения проекта акта, сводного отчета с учетом представленной участниками публичных консультаций по проекту акта информации Минэкономразвития России считает целесообразным указать на следующие замечания.

1. Обращаем внимание разработчика на замечания к проекту Правил 1.

1.1. Согласно пункту 2 Правил 1 понятие "свободная мощность магистрального газопровода" определено как технически возможная мощность магистрального газопровода по транспортировке газа, возникающая в определенный период времени и на определенных участках магистрального газопровода, за вычетом объемов газа, транспортируемого для обеспечения технологического режима работы газотранспортной системы, а также поставляемого (планируемого к поставке) в соответствии с заключенными в данный период времени договорами об оказании услуги по транспортировке газа, договорами поставки газа, в том числе для жилищно-коммунального хозяйства и населения, внешнеэкономическими сделками и международными договорами Российской Федерации.

Изложенное определение не учитывает положения Протокола о правилах доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере транспортировки газа по газотранспортным системам, включая основы ценообразования и тарифной политики (приложение N 22 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года), положениями которого предусмотрено, что хозяйствующим субъектам государств-членов Договора о Евразийском экономическом союзе будет предоставляться доступ к газотранспортным системам в пределах технических возможностей свободных мощностей газотранспортной системы другого государства на равных условиях с производителями газа, не являющимися собственниками газотранспортной системы государства-члена, по территории которого осуществляется транспортировка.

Таким образом, на формируемом общем рынке газа Евразийского экономического союза указанное положение будет гарантировать различный режим распределения свободной мощности газотранспортной системы в отношении производителей газа, в собственности которых находится газотранспортная система (пользуются приоритетом), и в отношении производителей газа, не являющихся собственниками газотранспортной системы.

В случае утверждения Правил 1 хозяйствующие субъекты государств-членов Евразийского экономического союза при различных условиях реализации газа (регулируемые и свободные цены) и налогообложения в сфере добычи газа получат равный с собственником газотранспортной системы доступ к магистральным газопроводам, в том числе к Единой системе газоснабжения.

ПАО "Газпром", на которое в соответствии с законодательством Российской Федерации возложена ответственность за обеспечение надежного газоснабжения потребителей Российской Федерации, а также поставки газа за пределы Российской Федерации по межгосударственным и межправительственным соглашениям (Указ Президента Российской Федерации от 5 ноября 1992 г. N 1333), будет вынуждено получать доступ к собственной газотранспортной системе на равных условиях с хозяйствующими субъектами не только российских производителей, но и государств-членов Евразийского экономического союза.

Понимая значимость определения понятия "свободная мощность" в рамках создания общего рынка газа Евразийского экономического союза, необходимо установить в Правилах 1 положения, позволяющие Российской Федерации иметь инструменты, которые позволят обеспечить защиту интересов государства.

1.2. В соответствии с абзацем 4 пункта 17 Правил 1 сначала газотранспортной организацией удовлетворяются заявки на оказание долгосрочной услуги по транспортировке газа, а затем с учетом принятых решений - заявки на оказание краткосрочной услуги по транспортировке газа.

Вместе с тем пунктом 18 устанавливается очередность удовлетворения заявок отдельных категорий потребителей.

В связи с изложенным полагаем целесообразным определить соотношение приоритетов долгосрочности услуг и очередности предоставления услуг отдельным потребителям.

1.3. Согласно пункту 20 Правил 1 Министерство энергетики Российской Федерации по обращению заявителя в течение 30 рабочих дней проводит экспертизу отказа газотранспортной организацией в удовлетворении заявки в связи с отсутствием свободной мощности.

Вместе с тем действующим законодательством Российской Федерации данные полномочия Минэнерго России не определены. Таким образом, невозможно определить статус экспертного заключения Минэнерго России (его юридическую силу).

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным установить указанное полномочие Минэнерго России в Федеральном законе от 31 марта 1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее - Закон о газоснабжении) и постановлении Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 г. N 400 "О Министерстве энергетики Российской Федерации" либо по аналогии с Правилами технологического присоединения энергопринимающих устройств возложить вышеуказанные полномочия на Ростехнадзор*(1).

Аналогичное замечание относится к пунктам 18 Правил 2, 27 Правил 3.

1.4. В соответствии абзацами 1 и 2 пункта 21 Правил 1 в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения потребителем услуги требований, предусмотренных подпунктом "б" пункта 6 Правил 1, газотранспортная организация вправе снизить объемы пропорционально объему газа, который не был подан потребителем услуги, либо приостановить оказание услуги по транспортировке газа в случае, если потребитель услуги в течение 5 рабочих дней с указанной в договоре даты начала приема газа в магистральный газопровод не приступил к сдаче газа. Газотранспортная организация вправе приостановить оказание услуги по транспортировке газа в случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения потребителем услуги требований, предусмотренных подпунктами "а", "в - д", "з - к" пункта 6 Правил 1.

Вместе с тем подпунктом "в" пункта 9 Правил 1 устанавливается, что газотранспортная организация имеет права установить в договоре размер и условия применения штрафных санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение потребителем услуг обязанностей, предусмотренных в пункте 6 Правил 1.

Таким образом, полагаем целесообразным исключить абзацы 1 и 2 пункта 21 Правил 1, поскольку положение пункта 9 Правил 1 уже предусматривает установление ответственности потребителя за несоблюдение обязательств, предусмотренных договором.

1. Обращаем внимание разработчика на замечания к Правилам 2.

1.1. В соответствии с абзацем 2 пункта 4 Правил 2 договор об оказании услуг по хранению газа определен в качестве публичного договора. Вместе с тем в соответствии с пунктом 24 Правил 2 размер платы за услуги по хранению газа устанавливается сторонами договора, то есть предусматривается договорной характер цены.

Согласно части 2 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации в публичном договоре цена товаров, работ или услуг должна быть одинаковой для потребителей соответствующей категории. Иные условия публичного договора не могут устанавливаться исходя из преимуществ отдельных потребителей или оказания им предпочтения, за исключением случаев, если законом или иными правовыми актами допускается предоставление льгот отдельным категориям потребителей.

Учитывая изложенное, пункт 24 Правил 2 противоречит абзацу 2 пункта 4 Правил 2 в части особенностей заключения публичного договора.

Таким образом, полагаем целесообразным исключить указанный пункт из редакции Правил 2.

1.2. Правилами 1 и Правилами 3 сроки предоставления, рассмотрения заявок и договоров, а также иные сроки, исчисляемые в днях, устанавливаются в рабочих днях.

Полагаем целесообразным в Правилах 2 предусмотреть аналогичный подход к установлению сроков.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы.

С учетом информации, представленной разработчиком, в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 9 стр. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Пункт 31 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 861