Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности" (подготовлен Минтрансом России 17.07.2017)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности"
(подготовлен Минтрансом России от 17.07.2017)

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности (далее - законопроект) подготовлен во исполнение пункта 1 Плана мероприятий по повышению качества подготовки водителей транспортных средств различных категорий и совершенствованию профессиональной подготовки и переподготовки водителей, осуществляющих коммерческую деятельность по перевозке пассажиров и грузов, утвержденного Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 31 октября 2016 г. N 8374п-П9, о законодательном закреплении обязанности прохождения периодической переподготовки и (или) повышения квалификации по соответствующим образовательным программам водителей, допускаемых к осуществлению коммерческой перевозки пассажиров и грузов, а также пункта 3 поручения Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 24 марта 2017 г. N ДМ-П9-1723 о совершенствовании системы профессионального обучения водителей большегрузных автотранспортных средств.

Степень аварийности на дорогах в Российской Федерации остается очень высокой. По официальной статистике ГИБДД МВД России за 2016 г. произошло 173694 дорожно-транспортных происшествия (далее - ДТП), в которых погибло 20308 и ранено 221140 человек. Остаются высокими показатели ДТП и пострадавших из-за нарушения правил дорожного движения водителями автобусов и грузовых автомобилей. Так, за январь 2017 года эти показатели соответственно составили 354 ДТП, в которых погибло 23 человека, 577 пострадало и 720 ДТП, в которых погибло 112 человек и пострадало 889.

По оценке экспертов, более 80% всех ДТП происходит по вине водителей, когда они не могут просчитать последствия превышения скоростного режима, оценить дорожные условия, техническое состояние транспортного средства. Именно поэтому ключевым моментом в обеспечении безопасности дорожного движения является подготовка водителей.

Система подготовки водителей транспортных средств в Российской Федерации основывается на положениях Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения), Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании), Примерных программ профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий, утвержденных приказом Минобрнауки России от 26 декабря 2013 г. N 1408 (зарегистрирован в Минюсте России 9 июля 2014 г., N 33026) (далее - приказ N 1408). Указанная система предусматривает единую подготовку водителей, желающих работать по найму или осуществлять предпринимательскую деятельность, связанную с управлением транспортными средствами (далее - "водитель-профессионал"), а также водителей, планирующих управлять транспортными средствами только для собственных нужд, без осуществления трудовой деятельности (далее - "водитель-любитель")

Вместе с тем, лица, не желающие работать по найму, осуществлять предпринимательскую деятельность, связанную с управлением транспортными средствами (далее - профессиональная деятельность), вынуждены изучать ряд организационно-управленческих дисциплин, не связанных с безопасностью дорожного движения. Так, в соответствии программами, утвержденными приказом N 1408, при обучении на категорию "В" необходимо изучить:

нормативные правовые акты, определяющие порядок перевозки грузов автомобильным транспортом;

технико-эксплуатационные показатели работы грузовых автомобилей;

принципы организации перевозок массовых навалочных и сыпучих грузов;

специализированный подвижной состав;

диспетчерское руководство работой подвижного состава;

оперативный учет работы водителей;

нормативное правовое обеспечение пассажирских перевозок автомобильным транспортом;

заключение договора фрахтования транспортного средства для перевозки пассажиров и багажа по заказу,

организацию таксомоторных перевозок пассажиров и многое другое.

Представляется, что указанные требования избыточны для водителей, не планирующих заниматься профессиональной деятельностью.

В то же время водители, нацеленные на осуществление профессиональной деятельности, приходят к работодателю после обучения в автошколе с недостаточным уровнем подготовки. Так, Российский автотранспортный союз как представитель работодателей, отмечает необходимость пересмотра программ подготовки профессиональных водителей в части усиления практического обучения вождению во внештатных ситуациях, дополнения программ отработкой вождения сочлененного и двухэтажного автобуса, блоками обеспечения транспортной безопасности при перевозке пассажиров и грузов, в том числе опасных.

В настоящее время работодатели с применением собственных ресурсов вынуждены осуществлять повторную подготовку водителей, окончивших автошколы, но не имеющих опыта работы по профессии водителя автомобиля.

Данная ситуация требует принятия дополнительных мер, в отношении водителей, ориентированных на осуществление профессиональной деятельности, путем усиления их первичной подготовки и внедрения системы повышения квалификации.

Вместе с тем, действующее законодательство Российской Федерации об образовании не позволяет применить такие меры выборочно только к "водителям-профессионалам", поскольку после прохождения обучения в автошколах все обучившиеся лица, вне зависимости от своих будущих ориентиров (на "водителя-любителя" или на "водителя профессионала") получают профессию "водитель автомобиля". Разделение подхода к различным по своей сути категориям водителей невозможно до тех пор, пока все водители находятся в категории профессионалов. Единство категории профессиональных водителей обусловлено отсутствием упрощенных программ обучения для лиц, планирующих управлять транспортным средством для собственных нужд без осуществления профессиональной деятельности. В связи с тем, для применения отдельных усиленных мер к профессиональным водителям в системе подготовки водителей должно произойти их разделение на "любителей" и "профессионалов". Такое разделение должно сопровождаться:

1) исключением из программ подготовки "водителей-любителей" организационно-управленческих дисциплин, не связанных с безопасностью дорожного движения;

2) усилением практической и теоретической подготовки водителей профессионалов при их первичном обучении, а также при последующем прохождении повышения квалификации.

Указанное разделение невозможно без внесения соответствующих корректировок в законодательство об образовании.

Таким образом, статья 2 законопроекта предусматривает отделение "водителей-любителей" в отдельную категорию, которая будет обучаться по общеразвивающим программам дополнительного обучения, от "водителей-профессионалов", которые обучаются по соответствующим программам профессионального обучения. Указанное разделение позволит установить требование о периодическом повышении квалификации "водителей профессионалов", без необоснованного увеличения нагрузки на "водителей-любителей".

Вместе с тем, действующими положениями закона об образовании не предусмотрен достаточный контроль за организациями, реализующими дополнительные общеразвивающие программы. Область общеразвивающего обучения (далее - курсы) в действующем Законе об образовании характеризируется свободой выбора тематики курсов, продолжительности обучения, итоговой проверки знаний, формой документа, выдаваемого по итогам освоения таких курсов и иное. Однако, сфера управления транспортными средствами представляет повышенную опасность для жизни и здоровья граждан и требует должного регулирования со стороны федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, статьей 2 законопроекта предусмотрены изменения в Закон об образовании в части реализации дополнительных общеразвивающих программ в сфере управления транспортными средствами с дополнением такого общеразвивающего обучения определенными "рамками" контроля. В частности:

должны быть разработаны примерные общеразвивающие программы в сфере управления транспортными средствами федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел;

необходимо установление требований к содержанию такого обучения, а именно: характеристики (объем, содержание, планируемые результаты) организационно-педагогические, кадровые, материально-технические информационно-методические условия реализации и иное;

необходимо определение наименования и формы документа по итогам прохождения курсов.

Таким образом, соответствующие изменения в Закон об образовании позволят без снижения качества и без потери контроля над системой подготовки водителей осуществлять разнонаправленное их обучение для целей осуществления профессиональной деятельности (обучение по профессиональным программам) и для целей управления транспортными средствами, не связанными с работой по найму или предпринимательской деятельностью (обучение по общеразвивающим программам дополнительного образования).

Механизмы, определяющие разделение "водителей-профессионалов" и "водителей-любителей", должны быть отражены в законе о безопасности дорожного движения. При подготовке соответствующих изменений Закона о безопасности дорожного движения использован зарубежный опыт.

Основными документами в сфере подготовки "водителей-профессионалов" в Евросоюзе являются:

1. Директива Европейского парламента и Совета ЕС от 15 июля 2003 г. N 2003/59/ЕС "О базовой квалификации и периодической переподготовке водителей некоторых автотранспортных средств, занятых в перевозке товаров или пассажиров_", согласно которой каждый водитель, желающий работать по найму, обязан получить карточку водительской квалификации единого образца, либо отметку с кодом в водительском удостоверении под кодом "95". Срок действия такой отметки или карточки единого образца составляет 5 лет. Для повторного получения водительских документов, позволяющих водителю осуществлять профессиональную деятельность, необходимо пройти повышение квалификации, медицинское освидетельствование и сдать соответствующие экзамены.

2. Аналогичными являются положения Хартии качества международных автомобильных грузовых перевозок в системе многосторонней квоты ЕКМТ, которая была принята в мае 2015 года в ходе саммита Международного транспортного форума стран-участниц Европейской конференции министров транспорта.

Статьей 1 законопроекта предлагается использовать соответствующий опыт Европейского союза в Российской Федерации, а также для стран Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС).

Так, профессиональная компетентность водителя, в случае его обучения по профессиональным программам, будет характеризоваться наличием отметки в водительском удостоверении с указанием срока ее действия. Законопроектом закладывается перспектива гармонизации требований профессиональной подготовки водителей в государствах-членах ЕАЭС, по итогам которой в водительское удостоверение будет проставляться единый индекс сообщества (отметка) свидетельствующий о единстве профессиональной подготовки водителей в государствах-членах ЕАЭС.

Срок действия такой отметки будет составлять 5 лет. Для ее повторного получения необходимо будет пройти повышение квалификации, медицинское освидетельствование и сдать экзамены в установленном порядке.

Срок действия водительского удостоверения, подтверждающего право управления транспортным средством, составляет 10 лет. По истечении срока действия отметки о профессиональной компетентности водителя у него остается право управления транспортным средством без осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности.

Исключение предусмотрено лишь для транспортных средств категорий "С" и "D", на которые будет предоставляться право управления только совместно с правом осуществления предпринимательской и трудовой деятельности.

В связи с масштабностью проектируемых изменений законодательства в сфере подготовки водителей статьей 3 законопроекта предусмотрены отлагательные сроки до вступления в силу от 2 лет.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности" потребует принятия:

федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности лиц за нарушение требований к осуществлению предпринимательской и трудовой деятельности, связанной с управлением транспортными средствами"

Ответственные исполнители - Минтранс России, соисполнители - МВД России, Минэкономразвития России.

ПЕРЕЧЕНЬ
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности" (далее - законопроект) потребует:

а) отмены следующих нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования:

- приказа от 26 декабря 2013 г. N 1408 "Об утверждении примерных программ профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий".

Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель - Минобрнауки России

б) принятия следующих нормативных правовых актов:

- "Об утверждении Примерных дополнительных общеразвивающих программы в сфере управления транспортными средствами";

Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель - Минобрнауки России, соисполнители Минтранс России, МВД России.

- "Об утверждении примерных программ профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий";

Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель - Минтранс России, соисполнители Минобрнауки России, МВД России.

- "Об утверждении формы и порядка выдачи свидетельства об освоении дополнительных общеразвивающих программ в сфере управления транспортными средствами".

Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель - Минобрнауки России.

в) внесения изменений в следующие нормативные правовые акты:

- в постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 г. N 1097 "О допуске к управлению транспортными средствами" в части определения правил проведения экзаменов на право управления транспортными средствами при осуществлении предпринимательской и трудовой деятельности и выдачи водительских удостоверений с отметкой о профессиональной компетентности водителя;

Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель - МВД России , соисполнители Минтранс России.

- в приказ МВД России от 13 мая 2009 г. N 365 "О введении в действие водительского удостоверения" в части определения образца российского национального водительского удостоверения с отметкой о профессиональной компетентности водителя;

Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель - МВД России, соисполнители Минтранс России.

- в приказ МВД России от 20 октября 2015 г. N 995 "Об утверждении административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений" в части определения сроков и последовательности выполнения административных процедур (действий), связанных с проведением экзаменов, выдачей российских национальных водительских удостоверений, с отметкой о профессиональной компетентности водителя.

Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель - МВД России.

- в постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. N 966 "О лицензировании образовательной деятельности" в части уточнения лицензионных требований при реализации дополнительных общеразвивающих программы в сфере управления транспортными средствами"

Срок подготовки: 12 месяцев со дня официального опубликования федерального закона. Ответственный исполнитель - Минобрнауки России, соисполнители МВД России.

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности"

Вступление в силу проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" в части допуска к управлению транспортными средствами водителей при осуществлении ими предпринимательской или трудовой деятельности" не потребует дополнительных расходов за счет средств федерального бюджета.

Полномочия, которыми будут наделены федеральные органы исполнительной власти в связи с принятием законопроекта, будут реализованы ими в рамках предельной численности работников и бюджетных ассигнований, предусмотренных на руководство и управление в установленной сфере.