Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (от 29.12.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в перечень видов и категорий колесных транспортных средств (шасси) и прицепов к ним, в отношении которых уплачивается утилизационный сбор, а также размеров утилизационного сбора" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минпромторгом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/projects#npa=73270.

Разработчиком проведены публичные обсуждения текста проекта акта и сводного отчета в срок с 20 сентября по 10 октября 2017 года. В ходе публичных консультаций поступили позиции от Романенко Е.Б. (АСМАП) и Бойкова И.А., содержащие замечания и отрицательную оценку предлагаемого проектом акта регулирования. Результаты рассмотрения указанных позиций разработчиком указаны в сводке предложений по итогам размещения текста проекта акта о подготовке нормативного правового акта.

Проектом акта предлагается увеличить коэффициент утилизационного сбора для новых прицепов до 1,15, а для прицепов, с даты выпуска которых прошло более 3-х лет, с 7 до 8,05. Также проектом акта предлагается распространить взимание утилизационного сбора на полуприцепы и прицепы с центральной осью (далее - полуприцепы).

В качестве цели предлагаемого регулирования разработчиком заявлено обеспечение экологической безопасности, в том числе защиты здоровья и окружающей среды от вредного воздействия эксплуатации прицепной техники. В качестве способа достижения указанной цели разработчиком определено установление требования об уплате утилизационного сбора за полуприцепы, ввозимые в Российскую Федерацию или произведенные в Российской Федерации. Таким образом, по замыслу разработчика, увеличение коэффициентов, применяемых к базовым ставкам, а также введение обязанности по уплате утилизационного сбора на новый объект - полуприцепы, обеспечат снижение вредного воздействия от эксплуатации прицепной техники. Вместе с тем, учитывая, что и прицеп и полуприцеп, не являясь моторными транспортными средствами, в процессе своей эксплуатации не оказывают вредного воздействия на окружающую среду и здоровье человека, такое как от двигателей внутреннего сгорания. Вредное воздействие указанными видами продукции может быть оказано только при условии несвоевременной утилизации данной продукции, выведенной из употребления в силу потери своих потребительских свойств. Из указанного следует, что увеличение размера утилизационного сбора*(1) направлено на обеспечение утилизации выведенных из употребления прицепов и полуприцепов.

По мнению Минэкономразвития России, предлагаемое проектом акта регулирование сопряжено с наличием следующих рисков правоприменения.

1. Как указывается разработчиком в дополнительных материалах к проекту акта, после введения в 2016 г. утилизационного сбора в отношении прицепов категории О4 (прицепов, технически допустимая масса которых свыше 10 тонн) ввоз в Российскую Федерацию такой техники, бывшей в употреблении и составляющей на рынке долю свыше 50%, резко сократился и в настоящее время не носит массового характера.

Также следует отметить, что Минпромторгом России реализуется ряд мероприятий по поддержке отечественных производителей колесных транспортных средств в рамках реализации Государственной программы Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности"*(2), а предусмотренный объем финансового обеспечения учитывает индексируемые ставки.

Таким образом, действующая модель обложения утилизационным сбором в совокупности с государственной поддержкой направлена на сдерживание роста отпускных цен на продукцию, производимую в Российской Федерации, и сокращение объемов ввоза импорта бывшей в употребление продукции.

Однако оценка эффективности указанной модели может быть проведена при наличии следующих базовых параметров:

во-первых, прогноз совокупного годового объема спроса на прицепную продукцию, в том числе с учетом продукции, находящейся в обращении;

во-вторых, наличие результатов анализа динамики отпускных цен на новую и бывшую в употреблении прицепную продукцию отечественного и зарубежного производства, являющуюся на текущий момент объектом обложения утилизационным сбором за весь период его действия;

в-третьих, годовой объем прицепной продукции, подлежащей утилизации в силу потери потребительских свойств.

Вместе с тем разработчиком не проведен и не представлен указанный анализ рынка прицепной продукции, в том числе относительно прицепов после введения утилизационного сбора для прицепов массой свыше 10 тонн в 2016 году. В условиях отсутствия информации о текущем и прогнозном состоянии рынка прицепной продукции однозначно сделать вывод о целесообразности расширения практики обложения иной продукции, а также увеличения действующих ставок не представляется возможным.

2. Дополнительно отмечаем, что факт оказания государственной поддержки организациям-производителям в части субсидирования компенсации части затрат, связанных с выпуском прицепной техники, не может гарантировать сдерживание роста отпускных цен на прицепы и полуприцепы. При этом необходимо учитывать, что статьей 264 Налогового кодекса Российской Федерации утилизационный сбор отнесен к другим видам налогового расхода в составе прочих расходов, связанных с производством и относимых на себестоимость продукции, а следовательно включаемых в отпускную цену продукции.

Принимая во внимание, что государственное регулирование цен на продукцию, за выпуск в обращение которой вменена обязанность по уплате утилизационного сбора, отсутствует, а выполнение обязательства не повышать отпускные цены не является условием оказания государственной поддержки указанным производителям, производители могут повышать отпускные цены на конечную продукцию с целью извлечения максимальной прибыли от реализации продукции.

Таким образом, при действующем механизме компенсации затрат производителей-плательщиков утилизационного сбора не обеспечивается мониторинг отпускных (конечных) цен на продукцию, облагаемую утилизационным сбором. Однако содержательно данный вид поддержки носит целевой и адресный характер. Следовательно, по мнению Минэкономразвития России, наличие необходимости в мониторинге отпускных цен на указанную продукцию является очевидным, а достижением целевого назначения предоставления указанной субсидии является соблюдение обязательства получателя субсидии сохранить конечную цену продукции-объекта субсидирования на уровне конкурентной цены по сравнению с отпускной ценой на импортируемую продукцию.

3. По мнению Минэкономразвития России, при введении предлагаемого регулирования в действие возможен рост цен на продукцию российского производства, поскольку:

- во-первых, российские производители в условиях отсутствия контроля за отпускными ценами, как это показано выше, не ограничены в объемах прибыли;

- во-вторых, российские производители будут конкурировать по цене не с прицепной техникой иностранных производителей, бывшей в употреблении (цена, которой как правило существенно ниже отечественной), а с новой импортной техникой (цена которой, как правило, выше).

При этом при условии, что цены на новые полуприцепы, произведенные на территории Российской Федерации, и полуприцепы, импортируемые на территорию Российской Федерации, будут сопоставимы, введение утилизационного сбора приведет к равнозначному повышению цены на указанные полуприцепы. Таким образом, принятие проекта акта в лучшем случае только сохранит сложившийся паритет и не приведет к стимулированию конкуренции между новыми отечественными и новыми импортируемыми полуприцепами.

4. По данным разработчика, в период с 2015 по конец 2017 года на территорию Российской Федерации было ввезено порядка 33 тыс. полуприцепов. В финансово-экономическом обосновании к проекту акта разработчиком указано, что прогнозный объем реализации полуприцепов в 2018 году оценивается в 19,9 тыс. единиц.

Таким образом, в настоящее время на рынке полуприцепов обращается достаточное количество транспортных средств для удовлетворения спроса на них (даже без учета уже обращающихся подержанных полуприцепов и произведенных в Российской Федерации полуприцепов за последние три года).

5. Согласно информации, представленной разработчиком со ссылкой на сайт производителя, стоимость нового рефрижераторного полуприцепа Тонар-9746Н, на который будет распространяться предлагаемое регулирование, составляет 3 450 тыс. рублей.

По данным из открытых источников, в декабре 2017 г. в продаже находились аналогичные рефрижераторные полуприцепы, бывшие в употреблении. Стоимость указанной техники на интернет-сайтах по продаже начинается от 150 тыс. рублей. Образцы в хорошем, рабочем состоянии, как это указывают продавцы, могут быть оценены в диапазоне 300 - 500 тыс. рублей и выше.

Таким образом, учитывая сложившийся ценовой разрыв между новой отечественной техникой и импортной техникой, бывшей в употреблении, и достаточное количество бывшей в употреблении техники на рынке, как это показано выше, можно прогнозировать, что предлагаемое регулирование в течение ближайших 2-3 лет не сможет оказать существенного влияния на стимулирование спроса на новые транспортные средства российского производства ввиду большого количества уже выпущенных в обращение полуприцепов, взимание утилизационного сбора с которых не производилось.

6. По мнению Минэкономразвития России, при принятии решения о введении предлагаемого проектом акта регулирования необходимо принимать во внимание, что Российская Федерация и страны-участницы ЕАЭС составляют единую территорию. Поставка товаров в Российскую Федерацию с территорий стран-членов ЕАЭС не признается импортной операцией*(3).

Таким образом, на российский рынок прицепной техники категории О4 в нижнем ценовом сегменте могут быть поставлены как прицепы, произведенные в странах-членах ЕАЭС, так и прицепная техника, произведенная в третьих странах и ввезенная на территорию Российской Федерации через страны-члены ЕАЭС.

Также необходимо учитывать различия в законодательстве стран-членов ЕАЭС. Так, отсутствие системы утилизационного сбора в указанных государствах является конкурентным преимуществом для продукции, ввезенной на территорию Российской Федерации из указанных стран, в сравнении с продукцией российского производства.

Указанное также может являться фактором, дестимулирующим спрос на новую прицепную технику российских производителей. При этом анализа указанных рисков, а также предложений по их недопущению в сопроводительных материалах к проекту акта разработчиком не приведено.

7. В соответствии с частью 1 статьи 24.1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) утилизационный сбор уплачивается в целях обеспечения экологической безопасности, в том числе для защиты здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия эксплуатации транспортных средств, с учетом их технических характеристик и износа.

Вместе с тем разработчиком не представлено данных о последствиях введения утилизационного сбора на полуприцепы и увеличения сбора на прицепы для системы утилизации колесных транспортных средств в Российской Федерации, а также обоснования предлагаемого регулирования с точки зрения обеспечения экологической безопасности.

Исходя из информации, представленной в открытых источниках, государственное регулирование системы утилизации транспортных средств в настоящее время отсутствует, а предусмотренная частью 8 статьи 24.1 Федерального закона N 89-ФЗ компенсация затрат организаций и индивидуальных предпринимателей, связанных с осуществлением ими деятельности по обращению с отходами, образовавшимися в результате утраты транспортными средствами, в отношении которых уплачен утилизационный сбор, своих потребительских свойств, не используется*(4).

Несмотря на это, на территории Российской Федерации действует ряд организаций, предоставляющих услуги по утилизации транспортных средств. Однако в отсутствие предоставленной информации не представляется возможным оценить степень утилизации транспортных средств, достигаемой указанными организациями. При этом, как ранее утверждалось разработчиком при вводе утилизационного сбора на колесные транспортные средства, утилизация до 65% транспортного средства не предполагает компенсации расходов на утилизацию и является прибыльной деятельностью.

Учитывая изложенное, а также тот факт, что прицепы и полуприцепы в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 1 января 2002 г. N 1 "О Классификации основных средств, включаемых в амортизационные группы" относятся к пятой группе со сроком полезного использования свыше 7 лет до 10 лет включительно, считаем необходимым рекомендовать разработчику проработать вопрос о формировании и нормативно-правовом закреплении системы утилизации колесных транспортных средств, в первую очередь, посредством софинансирования из федерального бюджета реализации программы по утилизации прицепной продукции путем предоставления скидки на отпускную цену на новую прицепную продукцию российского производства либо получения компенсационного платежа в случае ее самостоятельной утилизации собственниками прицепной продукции.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете о проведении оценки регулирующего воздействия, Минэкономразвития России не может быть сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

По итогам оценки регулирующего воздействия может быть сделан вывод, что в проекте акта выявлены положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

-------------------------------------------

*(1) В соответствии с проектом акта устанавливаются следующие размеры утилизационного сбора: впервые выпущенная в обращение продукция -172 500 руб., продукция, с даты выпуска которой прошло более 3 лет,-1 207 500 руб.

*(2) Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 328 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности"

*(3) В соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе импортом признается ввоз товара на таможенную территорию Союза из третьих стран без обязательства об обратном вывозе.

*(4) См., например: https://www.gazeta.ru/auto/2016/11/16_a_10336583.shtml?updated