Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка ограничения возможности осуществления пользователем сервиса обмена мгновенными сообщениями передачи электронных сообщений" (от 19.12.2017 г. N 36547-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка ограничения возможности осуществления пользователем сервиса обмена мгновенными сообщениями передачи электронных сообщений, содержащих информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено, а также информацию, распространяемую с нарушением требований законодательства Российской Федерации, а также случаев, при которых организатор сервиса обмена мгновенными сообщениями обязан не допускать передачу электронных сообщений пользователям сервиса обмена мгновенными сообщениями" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минкомсвязью России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 241-ФЗ "О внесении изменений в статьи 10.1 и 15.4 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Федеральный закон N 241-ФЗ).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 29 октября 2017 г. по 19 ноября 2017 г. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/07/09-17/00073589). Предложения по проекту акта поступили от ряда граждан и ООО "Яндекс". Указанные замечания включены разработчиком в сводку предложений и прокомментированы, однако большинство замечаний не были рассмотрены по существу.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 28 ноября 2017 года по 4 декабря 2017 года. В рамках публичных консультаций поступили замечания от ПАО "МГТС", которые были учтены в настоящем заключении.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основной группой субъектов предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности, интересы которой будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются организаторы и пользователи сервиса мгновенными сообщениями. При этом разработчиком не были указаны в качестве субъектов регулирования операторы подвижной радиотелефонной связи, а также не была представлена оценка числа субъектов регулирования. Кроме того, разработчиком не представлена оценка расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности в связи с вводимым проектом акта регулированием.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, а также позиций операторов связи, полученных в ходе проведения публичных консультаций по проекту акта, Минэкономразвития России не поддерживает предлагаемое проектом акта регулирование с учетом того, что вводимые ограничения, требования и запреты не позволят в полном объеме решить заявленную разработчиком проблему правоприменения - бесконтрольную передачу электронных сообщений пользователями сервисов обмена мгновенными сообщениями (далее - СОМС). Кроме того, Минэкономразвития России считает некорректной заявленную разработчиком цель регулирования, а именно - ограничение возможности осуществления пользователем СОМС передачи электронных сообщений. Обращаем внимание разработчика, что основной целью вводимого регулирования является ограничение распространения запрещенной информации.

Согласно части 4.2 статьи 10.1 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Федеральный закон N 149-ФЗ) организатор распространения информации в сети "Интернет" обязан в течение суток с момента получения соответствующего требования уполномоченного федерального органа исполнительной власти ограничить возможность осуществления пользователем СОМС, указанным в этом требовании, передачи электронных сообщений, содержащих информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено, а также информацию, распространяемую с нарушением требований законодательства Российской Федерации, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 7 проекта акта организатор СОМС обязан в течение суток с момента получения требования Роскомнадзора ограничить возможность осуществления пользователем СОМС передачи электронных сообщений.

С учетом части 4.2 статьи 10.1 Федерального закона N 149-ФЗ и дефиниций проекта акта можно сделать вывод о том, что понятия "организатор распространения информации в сети "Интернет" и "организатор СОМС" являются тождественными.

Таким образом, требования пункта 7 проекта акта являются более широкими, поскольку предполагают ограничение возможности передачи всех электронных сообщений, в то время как Федеральным законом N 149-ФЗ установлен запрет на передачу электронных сообщений, содержащих информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено, а также информацию, распространяемую с нарушением требований законодательства Российской Федерации.

По факту передаваемые посредством СОМС сообщения в большинстве случаев являются шифрованными, в том числе непосредственно пользователем, и не могут быть декодированы и использованы органами власти в кратко- и среднесрочной перспективе. Кроме того, функции отдельных мессенджеров (по типу "секретный чат") не могут быть расшифрованы самим организатором СОМС и сохраняются только на тех устройствах, посредством которых были отправлены соответствующие сообщения. Смена устройства при оставлении сим-карты приведет к удалению указанной информации. В таком случае устанавливаемый запрет на передачу электронных сообщений, содержащих информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено, а также информацию, распространяемую с нарушением требований законодательства Российской Федерации, представляется нереализуемым.

Кроме того, исполнение требований проекта акта во многом будет либо невозможно, либо нецелесообразно, поскольку существует целый ряд СОМС, использование которых не привязано к абонентскому номеру конкретного оператора связи: Google Talk, Skype, Confide, Ansa, CyberDust, Hemlis, Redact, Wickr, Gliph и другие. Некоторые виды СОМС могут быть установлены на переноcном носителе (например, Miranda IM) и быть использованы на любом ноутбуке или персональном компьютере без привязки к сим-карте.

Отдельные виды СОМС являются мультипротокольными и могут быть подключены к разным сетям для передачи сообщений нескольким видам СОМС (например, наличие одного такого СОМС позволяет пользователю передавать сообщения двум другим СОМС). В частности, китайский проект WeChat за счет партнерства с миллионами компаний из различных сегментов (от городского транспорта до доставки еды и продажи цифрового контента) смог интегрировать большое число сервисов в одном приложении. Пользователи WeChat, не выходя из приложения, могут, например, выбрать кафе для завтрака, забронировать столик, вызвать такси, выбрать еду из меню, оплатить счет и т.п. При этом регистрация или идентификация в иных мессенджерах необязательна*(1). Запрет на передачу электронных сообщений в подобного рода мессенджерах может существенно ограничить права пользователей СОМС, в том числе направленные на удовлетворение личных и бытовых нужд.

С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что блокировка или ограничение возможности передачи электронных сообщений в одном мессенджере не будет являться препятствием для передачи таких сообщений посредством другого СОМС.

Кроме того, отсутствие СОМС в реестре в соответствии с требованием части 2 статьи 10.1 Федерального закона N 149-ФЗ не означает приостановку деятельности таких СОМС (часть 1 статьи 13.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), а ответственность за неисполнение обязанности организатором распространения информации в сети "Интернет" на блокировку передачи электронных сообщений вообще не установлена.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Вместе с тем сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) http://www.cnews.ru/news/top/2017-03-10_rynok_messendzherov_gry adut_ bolshie_peremeny