Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за невыполнение требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии по оформлению ветеринарных сопроводительных документов" (N 34404-СШ/Д26и от 30.11.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации ?об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за невыполнение требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии по оформлению ветеринарных сопроводительных документов" (далее соответственно - проект акта, Кодекс), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минсельхозом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направляется в Минэкономразвития России на оценку регулирующего воздействия впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта 02/04/10-17/00073996).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 11 октября 2017 г. по 24 октября 2017 года. Разработчиком представлена сводка предложений по итогам размещения текста проекта акта, в которой представлены сведения об учете или причинах отклонения представленных в рамках публичного обсуждения проекта акта замечаний и предложений. По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта разработан во исполнение пункта 4 протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 18 сентября 2017 г. N АД-П11-86пр (далее - Протокол) о подготовке к введению системы электронной ветеринарной сертификации.

Проектом акта предлагается дополнение Кодекса новой статьей 10.8.1, предусматривающей административную ответственность за перемещение (перевозку, перегон), передачу права собственности на животных, производство, перемещение (перевозку), передачу права собственности на товары, подлежащие государственному ветеринарному надзору, без оформления ветеринарных сопроводительных документов либо с ненадлежаще оформленными ветеринарными сопроводительными документами (далее - ВСД) в случаях, когда оформление указанных документов является обязательным, а также признание утратившей силу части 2 статьи 10.8 Кодекса, устанавливающей ответственность за перевозку сельскохозяйственных животных и (или) продуктов животноводства без ВСД.

Предлагаемые изменения в Кодекс направлены на устранение несоответствия части 2 статьи 10.8 Кодекса Федеральному закону от 13 июля 2015 г. N 243-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О ветеринарии" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон) и подзаконным актам, принятым во исполнение Закона в 2015-2016 годах.

Проектом акта приведены в соответствие с положениями Закона понятия, используемые в статье 10.8 Кодекса (в частности, понятие "продукция животноводства"), уточнены и расширены составы административных правонарушений в части нарушения законодательства Российской Федерации о сопровождении продукции ВСД.

К проекту акта имеются следующие замечания.

1. Рядом частей проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса предусмотрена ответственность за "нарушение порядка оформления" ВСД. Обращаем внимание, что такой порядок определен приказом Минсельхоза России от 27 декабря 2016 г. N 589 "Об утверждении ветеринарных правил организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов, порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме и порядка оформления ветеринарных сопроводительных документов на бумажных носителях" (далее - приказ N 589) и предусматривает широкий круг требований в части правил организации работы по оформлению ВСД, порядков оформления ВСД на бумажных носителях и электронной форме. Установление ответственности, как это предусмотрено проектом акта, за "нарушение порядка оформления" ВСД допускает возможность широкого прочтения нормы и может привести к необоснованным избыточным претензиям со стороны контрольных (надзорных) органов. Представляется недопустимым включать в КоАП виды ответственности, которые не могут быть однозначно истолкованы.

Считаем необходимым в частях 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса однозначно определить редакцию диспозиции частей статьи в части составов административных правонарушений.

2. Статьей 2 проекта акта предусмотрены положения в части сроков вступления в силу отдельных проектируемых норм.

2.1. Обращаем внимание на необходимость соблюдения ряда условий при определении сроков по отдельным частям проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса.

Так, согласно действующему порядку, который определен Законом, а также приказом Минсельхоза России от 18 декабря 2015 г. N 648 "Об утверждении Перечня подконтрольных товаров, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами" (далее - приказ N 648), определяющим перечень подконтрольных товаров, на которые оформляются ВСД, до 1 января 2018 года оформление ВСД на пищевую продукцию, прошедшую переработку (обработку) (а также ряда других видов продукции, отмеченных в приказе N 648 сноской <*>), оформление ветеринарных сопроводительных документов не производится или производится в электронной форме по желанию собственника этих подконтрольных товаров, на остальные подконтрольные товары до указанного времени ВСД оформляются на бумажном носителе или в электронной форме по желанию собственника этих подконтрольных товаров.

С 1 января 2018 года на все подконтрольные товары оформление ветеринарных сопроводительных документов производится в электронной форме.

Абзацем вторым пункта 3 Протокола предусмотрено продление до 1 июля 2018 года действующего порядка оформления ВСД.

Таким образом, учитывая пункт 3 Протокола, при оформлении ВСД должны быть предусмотрены следующие условия:

для пищевой продукции, прошедшей переработку (обработку) (а также ряда других видов продукции, отмеченных в приказе N 648 сноской <*>), оформление ветеринарных сопроводительных документов не производится или производится в электронной форме по желанию собственника этих подконтрольных товаров до 1 июля 2018 года;

на остальные подконтрольные товары до 1 июля 2018 года ВСД оформляются на бумажном носителе или в электронной форме по желанию собственника этих подконтрольных товаров;

оформление ветеринарных сопроводительных документов в электронной форме становится обязательным для всех подконтрольных товаров с 1 июля 2018 года.

Кроме того, пунктом 4 Протокола при введении административной ответственности за невыполнение требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии по оформлению ВСД в электронном виде должен быть установлен полугодовой мораторий на привлечение к ответственности.

В случае, если под таким видом правонарушения как "нарушение порядка оформления" ВСД разработчиком имелось в виду отсутствие оформленного в электронном виде ВСД в случаях, когда это предусмотрено законодательством Российской Федерации в области ветеринарии, срок вступления в силу соответствующих частей проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса должен предусматривать как перенос срока вступления в силу требования об оформлении ВСД в электронном виде, так и мораторий на введение административной ответственности по таким видам правонарушений, предусмотренный пунктом 4 Протокола.

Таким образом, сроки в отношении применения административной ответственности за правонарушения в области оформления ВСД в электронном виде в зависимости от вида продукции, которой оперирует хозяйствующий субъект, должны быть определены следующим образом:

при производстве, перемещении (перевозке), передаче права собственности на пищевую продукцию, прошедшую переработку (обработку) (а также на ряд других видов продукции, отмеченных в приказе N 648 сноской <*>), наказание за отсутствие оформленного в электронном виде ВСД может быть установлено не ранее, чем с 1 января 2019 года (1 июля 2018 года и 6 месяцев моратория);

при производстве, перемещении (перевозке), передаче права собственности на остальные подконтрольные товары наступление административной ответственности за отсутствие оформленного в электронном виде ВСД может быть установлено не ранее, чем с 1 января 2019 года (1 июля 2018 года и 6 месяцев моратория).

2.2. Частями 1, 2, 3, 6 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса определяется административная ответственность за нарушения при перемещении (перевозке, перегона), передаче прав собственности на животных, при вылове водных биологических ресурсов, перемещении (перевозке), передаче права собственности на уловы водных биологических ресурсов, производстве, перемещении (перевозке), передаче права собственности на продукцию из водных биологических ресурсов (кроме продукции, прошедшей переработку (обработку), производстве, перемещении (перевозке), передаче права собственности на другую пищевую подконтрольную продукцию без оформления ВСД.

Частью 13 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса предусмотрена административная ответственность за совершение повторного административного правонарушения при перемещении (перевозке, перегона), передаче прав собственности на животных, при вылове водных биологических ресурсов, перемещении (перевозке), передаче права собственности на уловы водных биологических ресурсов производстве, перемещении (перевозке), передаче права собственности на другую пищевую подконтрольную продукцию без оформления ВСД (т.е. правонарушения, предусмотренные частями 1, 2, 6 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса).

Частью 14 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса предусмотрена административная ответственность за совершение повторного административного правонарушения при производстве, перемещении (перевозке), передаче права собственности на продукцию из водных биологических ресурсов (кроме прошедшей переработку (обработку), а также при перемещении (перевозке), передаче права собственности на сырое молоко и сырые сливки без оформления ВСД (т.е. правонарушения, предусмотренные частями 3 и 4 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса).

Частью 15 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса предусмотрена административная ответственность за совершение повторного административного правонарушения при производстве, перемещении (перевозке), передаче права собственности на продукцию, подлежащую государственному ветеринарному контролю, прошедшую переработку (обработку) без оформления ВСД (т.е. правонарушения, предусмотренного частью 5 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса.

При этом срок вступления в силу указанных норм определяется различно: части 1, 2, 3, 6 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса согласно данным пункта 1 статьи 2 проекта акта вступают в силу с 1 июля 2018 года; части 4, 5 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса вступают в силу с 1 октября 2018 года.

Обращаем внимание, что части 1, 2, 3, 4, 6, 13, 14 статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса касаются продовольственного (пищевого) сырья, требование о сопровождении оборота которого ВСД определено законодательством Российской Федерации в области ветеринарии, в том числе приказом N 648, и действует в настоящее время. Представляется, что отложенное вступление в силу норм об ответственности за правонарушения в области оборота такой продукции может привести к существенным рискам ветеринарной безопасности. Полагаем, что указанные части проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса должны вступать в силу с момента опубликования проекта акта.

2.3. Одновременно представляется некорректным определение срока вступления в силу норм частей 5 и 15 статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса (в части обязательности сопровождения ВСД продукции, прошедшей переработку (обработку) с 1 октября 2018 года.

Указанная продукция в настоящее время не сопровождается ВСД, в отношении нее действует переходный период, предусмотренный приказом N 648 (отсутствие необходимости представления ВСД до 1 января 2018 года), пункт 3 Протокола (продление действующего порядка до 1 июля 2018 года), а также пункт 4 Протокола (мораторий на представление ВСД в электронном виде в течение 6 месяцев). Таким образом, срок вступления в силу частей 5 и 15 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса должен быть определен не ранее 1 января 2019 года.

2.4. Ответственность за действия, предусмотренные частью 4 статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса в отношении нарушений при перемещении (перевозке), передаче права собственности на сырое молоко и сырые сливки без оформления ВСД, повлекшие нарушение запретов (ограничений), установленных на соответствующей территории в связи с установлением карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных (часть 12 статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса) согласно пункту 1 статьи 2 проекта акта наступит с 1 июля 2018 года. Обращаем внимание, что отложенное вступление в силу норм об ответственности за указанные правонарушения может привести к существенным рискам ветеринарной безопасности. Полагаем, что часть 12 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса должна вступать в силу с момента опубликования проекта акта.

2.5. Аналогичное замечание о вступлении норм в силу с момента опубликования проекта акта касается частей 8, 10 статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса. Согласно проектируемым нормам ответственность за перемещение (перевозку, перегон), передачу права собственности на животных, производство, перемещение (перевозку), передачу права собственности на продукцию из водных биологических ресурсов (кроме продукции, прошедшей переработку (обработку), производство, перемещение (перевозку), передачу права собственности на подконтрольную продукцию без ВСД, повлекшие нарушение запретов (ограничений), установленных на соответствующей территории в связи с установлением карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных (часть 12 статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса), согласно пункту 1 статьи 2 проекта акта наступит с 1 июля 2018 года. Между тем указанная продукция согласно действующему законодательству в области ветеринарии в настоящее время должна сопровождаться ВСД.

2.6. Часть 16 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса согласно проектируемым нормам вступает в силу 1 июля 2018 года. Указанной частью предусмотрена административная ответственность за правонарушения, предусмотренные частями 7-12 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса. Между тем, указанные части касаются правонарушений в части перемещения животных, производства и оборота продукции из водных биологических ресурсов (кроме продукции, прошедшей переработку (обработку), перемещения и оборота сырых молока и сливок, производства и оборота продукции, прошедшей переработку (обработку), производство и оборот продукции, подлежащей государственному ветеринарному контролю, без ВСД. Таким образом, нормы об административной ответственности за нарушения в части транзакций с живыми животными и продовольственным (пищевым) сырьем без ВСД вступят в силу с 1 июля 2018 г. Обращаем внимание, что отложенное вступление в силу норм об ответственности за указанные правонарушения может привести к существенным рискам ветеринарной безопасности. Полагаем, что часть 16 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса должна вступать в силу с момента опубликования проекта акта.

3. Частями 5 и 21 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 Кодекса устанавливается ответственность за оборот "товаров, подлежащих ветеринарному надзору, подвергнутых термической обработке при температуре +68°С и выше в течение не менее 30 минут или иной обеззараживающей обработке".

Данное определение носит неопределенный характер: остается неясным, на какой перечень продукции распространяются данные характеристики, а также, каким образом и на основании каких данных хозяйствующий субъект при производстве, перемещении (перевозке), передаче права собственности на такую продукцию должен доказывать, что она произведена при проектируемых условиях.

Представляется возможным при определении ответственности за оборот переработанной продукции с нарушениями законодательства Российской Федерации в области ветеринарии необходимо определить закрытый перечень такой продукции либо включить отсылочную норму на положения приказа N 648, которым такой перечень определен.

Одновременно обращаем внимание на неопределенность в части "иной обеззараживающей обработки".

В представленной редакции части 5 и 21 проектируемой статьи 10.8.1 главы 10 не могут быть включены в Кодекс.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.