Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации (в части введения порядка использования донного грунта)" (от 07.02.2018 г. N 2895-СШ/Д26и) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации (в части введения порядка использования донного грунта)"
(от 07.02.2018 г. N 2895-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации" (в части введения порядка использования донного грунта) (далее соответственно - проект акта, ВК РФ), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 29 декабря 2017 года по 19 января 2018 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/12-17/00077140).

В сводке предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта, представленной разработчиком, рассмотрены все поступившие замечания и предложения и представлены пояснения и комментарии о причинах учета (отклонения) указанных замечаний и предложений при доработке проекта акта.

Проект акта в соответствии с информацией, представленной разработчиком в пункте 1.6 сводного отчета, разработан с целью урегулирования вопроса использования нерудных материалов, извлеченных при проведении дноуглубительных и гидротехнических работ.

Основанием для разработки проекта акта в соответствии с информацией, представленной разработчиком, являются пункт 12 протокола совещания у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева в г. Волгограде от 8 августа 2017 г. N ДМ-П9-54пр (далее - Протокол) и поручение Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.Г. Хлопонина от 21 ноября 2017 г. N АХ-П9-7727 (далее - Поручение).

В соответствии с пунктами 1.4 и 3.1 сводного отчета при описании проблемы и негативного эффекта, возникающего в связи с наличием данной проблемы, на решение которой направлено принятие представленного проектом акта регулирования, разработчиком указано на необходимость нормативного правового регулирования вопросов использования грунта, извлеченного при проведении дноуглубительных и гидротехнических работ, зачастую имеющего характеристики нерудных полезных ископаемых.

Однако согласно пункту 3.4.2 приказа Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 "Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия" формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования. В этой связи даже наличие прямых поручений по разработке тех или иных нормативных правовых актов не может само по себе, без анализа возможных путей реализации указанных поручений, являться достаточным обоснованием целесообразности введения нового правового регулирования и, соответственно, не должно использоваться при формулировании проблемы.

Вместе с тем Минэкономразвития России обращает внимание на следующее.

1. В соответствии с пунктом 4.1 сводного отчета целью проекта акта является урегулирование вопроса использования нерудных материалов, извлеченных при проведении дноуглубительных и гидротехнических работ.

Согласно пункту 12 Протокола в части сохранения, предотвращения загрязнения и рационального использования реки Волги Минприроды России поручено подготовить предложения по нормативно-правовому регулированию вопроса об использовании нерудных материалов, извлекаемых при проведении дноуглубительных работ.

Кроме того, Минприроды России в соответствии с Поручением необходимо установить правовые основания для урегулирования вопроса распоряжения нерудными материалами, извлекаемыми при проведении дноуглубительных работ, предусмотрев внесение необходимых изменений в ВК РФ в части наделения Правительства Российской Федерации полномочиями по установлению порядка распоряжения указанными материалами.

Однако проектом акта закрепляются полномочия по установлению порядка использования донного грунта, извлеченного при проведении строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов за Правительством Российской Федерации.

Таким образом, в предмет предлагаемого регулирования включены не только нерудные материалы, к которым могут быть отнесены щебень, гравий, песчано-гравийные смеси и песок, но и иные материалы и компоненты донного грунта. Кроме того, проектом акта предлагается регулировать вопросы использования не только донного грунта, извлеченного при проведении дноуглубительных работ, но и донного грунта, извлеченного при строительных, взрывных, буровых и других работах, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, что значительно расширяет круг участников правоотношений.

Учитывая, что без приведения обоснования необходимости расширения предмета регулирования, предлагаемое регулирование не может быть поддержано.

2. В соответствии со статьей 1 ВК РФ к водному объекту относится любой природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации" (далее - Закон N 155-ФЗ) к внутренним морским водам относятся воды портов Российской Федерации, заливов, бухт, губ, лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 мили. К водам территориального моря Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 2 Закона N 155-ФЗ относится примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль.

Таким образом, указанные объекты относятся к числу водных объектов. В этой связи предлагаемое проектом акта регулирование распространяется на внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации.

В соответствии с частью 5.2 статьи 16 Закона N 155-ФЗ отношения, возникающие по вопросам использования донного грунта, извлеченного при проведении дноуглубительных работ во внутренних морских водах и в территориальном море, при создании искусственных островов, установок, сооружений, искусственных земельных участков регламентированы Правилами распоряжения грунтом, извлеченным при проведении дноуглубительных работ во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, при создании в них отдельных объектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 г. N 1393.

Учитывая вышеизложенное, проектируемое регулирование вводит конкуренцию норм с действующим регулированием. Кроме того, принимая во внимание, что проект акта имеет более широкие предмет регулирования, объект регулирования, круг субъектов регулирования, в случае принятия проекта акта предлагаемое регулирование вводит замещение действующего регулирования и создает юридическую коллизию.

3. В соответствии с частью 5.2 статьи 16 Закона N 155-ФЗ использование грунта, извлеченного при дноуглубительных работах, возможно при условии, что этот грунт содержит загрязняющие вещества в концентрациях, не превышающих химических характеристик грунта в районе создания объекта. Перечень таких веществ определяется в соответствии с пунктом 2 статьи 37 Закона N 155-ФЗ, в том числе на основании международных договоров.

Однако статьей 1 проекта акта устанавливается запрет на использование извлеченного грунта в случае, если этот грунт содержит загрязняющие вещества, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации*(1).

Таким образом, действующим законодательством разрешено использование извлеченного грунта, содержащего загрязняющие вещества в предельно допустимых концентрациях. При этом проектом акта устанавливается запрет на использование извлеченного грунта, содержащего такие вещества. Обращаем внимание, что разработчиком не представлено обоснование необходимости установления такого запрета.

В связи с вышеуказанным, в целях исключения юридической коллизии и, учитывая наличие действующих норм законодательства, которые вводят ограничения использования донного грунта, Минэкономразвития России отмечает необходимость соотнесения предлагаемого регулирования с ФЗ N 155-ФЗ, исключая предлагаемый проектом акта запрет.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, не обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) По информации, представленной разработчиком в рабочем порядке, указанные перечни будут идентичными.