Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа МЧС России "Об утверждении Порядка обучения мерам пожарной безопасности лиц, осуществляющих трудовую или служебную деятельность в организациях" (от 16.02.2018 г. N 4023-СШ/Д26и)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело поступивший от МЧС России (далее - разработчик) проект приказа МЧС России "Об утверждении Порядка обучения мерам пожарной безопасности лиц, осуществляющих трудовую или служебную деятельность в организациях" (далее соответственно - проект акта, Порядок обучения) и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/10-17/00074617).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок с 31 октября по 28 ноября 2017 года.

Степень регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном проекте акта, в соответствии с пунктом 6 Правил определена разработчиком как высокая.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 15 по 19 января 2018 года. Проект акта и перечень вопросов по нему были направлены в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Торгово-промышленную палату Российской Федерации (далее - ТПП РФ), Российский союз промышленников и предпринимателей (далее - РСПП), Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "Опора России", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", а также в заинтересованные субъекты предпринимательской и иной экономической деятельности.

В результате проведения публичных консультаций поступили позиции Министерства экономического развития, промышленности и торговли Чувашской Республики, Министерства экономического развития Карачаево-Черкесской республики, Правительства Саратовской области, Департамента экономики и развития предпринимательства Приморского края, Департамента финансов и экономики Ненецкого автономного округа, Департамента региональной безопасности Правительства Нижегородской области, Департамента экономического развития Курганской области, Департамента инвестиций и промышленности Ярославской области, Департамента гражданской защиты населения Ханты-Мансийского автономного округа Югры, Администрации Котовского Муниципального района Волгоградской области, Комитета гражданской обороны и защиты населения Республики Марий Эл, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Новгородской области, ПАО "Газпром нефть", ФГБУ "АМП Западной Арктики", АО "РСК "МиГ", АО "Группа Синара", а также ПАО "Т Плюс", в которых отмечена поддержка предлагаемого проектом акта Порядка обучения либо сообщается об отсутствии замечаний и предложений.

Также поступили позиции ТПП РФ, РСПП, Опоры России, Союза промышленников и предпринимателей Ленинградской области, Ассоциации "Союз 01", Национального союза организаций в области обеспечения пожарной безопасности, ОООР "Федеральная палата пожарно-спасательной отрасли и сферы безопасности", Комитета по пожарной безопасности, ГО и ЧС, Межрегиональной общественной организации "Московская ассоциация предпринимателей", Уполномоченного представителя по защите прав предпринимателей в Ленинградской области, ОАО "ИЭСК", ОАО "Корпорация "Росхимзащита", Нижегородского филиала "ЕвроСибЭнерго", Х5 Retail Group, ПАО "ЛУКОЙЛ", а также АО "Зарубежнефть", в соответствии с которыми в положениях, проектируемых рассматриваемым проектом акта, содержатся риски, которые могут привести к негативным последствиям.

По итогам подготовки настоящего заключения с учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений Минэкономразвития России считает необходимым представить в отношении проекта акта следующую информацию о возможных рисках его принятия в представленной редакции.

1. Согласно плану мероприятий ("дорожной карте") по актуализации, оптимизации и отмене обязательных требований в сфере торговли, утвержденному протоколом заседания проектного комитета от 12 сентября 2017 г. N 61 (11) (далее - план мероприятий), МЧС России предписано в срок до 30 ноября 2017 года зарегистрировать в установленном порядке в Минюсте России приказ о внесении изменений в приказ МЧС России от 12 декабря 2007 г. N 645 "Об утверждении Норм пожарной безопасности "Обучение мерам пожарной безопасности работников организаций" в части отмены избыточных требований о проведении вводного инструктажа в специально оборудованном помещении, а также актуализации данного требования путем предоставления возможности проведения вводного инструктажа в электронном виде.

Таким образом, планом мероприятий разработка и утверждение нового Порядка обучения мерам пожарной безопасности лиц, осуществляющих трудовую или служебную деятельность в организациях, предусмотрены не были.

Кроме того, согласно пункту 14 проекта акта вводный противопожарный инструктаж завершается устной проверкой знаний в области пожарной безопасности, что, соответственно, нивелирует предоставленную пунктом 6 проекта акта возможность проведения противопожарного инструктажа в электронном виде.

2. Согласно разделу III проекта акта действующий порядок обучения руководителей, специалистов и работников организаций, ответственных за пожарную безопасность, пожарно-техническому минимуму разработчиком предлагается заменить на дополнительное профессиональное образование в области пожарной безопасности лиц, осуществляющих трудовую или служебную деятельность в организациях, в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки).

Так, например, по информации, представленной компанией Х5 Retail Group*(1), в настоящее время стоимость обучения одного сотрудника по программе пожарно-технического минимума в Москве составляет около 3 тыс. рублей. Однако в результате реализации положений проекта акта, а именно отмены программы пожарно-технического минимума и замены её программой дополнительного профессионального образования, представители компании ожидают увеличения расходов на обучение одного сотрудника приблизительно до 15 раз. Следовательно, по текущему состоянию дел на проведение дополнительного профессионального обучения в области пожарной безопасности компании потребуется не менее 1,08 млрд. рублей*(2), так как программы дополнительного профессионального образования рассчитаны на значительно большее количество учебных часов (до 256 академических часов), а стоимость такого обучения для юридических лиц составляет порядка 45 тыс. рублей за одного специалиста*(3).

Дополнительно отмечаем, что согласно пункту 38 проекта акта обучение по дополнительным профессиональным программам (далее - обучение), например, помимо руководителей или назначенных ими ответственных должностных лиц эксплуатирующих и управляющих организаций, главных специалистов технического и производственного профиля (главный инженер, главный энергетик, главный механик, главный технолог и т.д.) или лиц, исполняющих их обязанности на объектах защиты, обучение также проходят должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, являющиеся ответственными за обеспечение пожарной безопасности. Следовательно, только из расчета количества муниципальных образований по субъектам Российской Федерации (22923 муниципальных образования), а также должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации на проведение дополнительного профессионального обучения в области пожарной безопасности из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов потребуется выделение более 2,06 млрд. рублей*(4) не реже одного раза в три года.

Представляется, что рассматриваемые положения проекта акта станут большой проблемой для субъектов предпринимательской деятельности, органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления, так как в каждом из них проектом акта предусматривается наличие не менее двух человек, систематически обучаемых по программам дополнительного профессионального образования. Если умножить их на количество юридических лиц, зарегистрированных в Российской Федерации*(5), то становится очевидным, что выполнение проектируемых требований на практике будет являться маловероятным для большей части организаций, в том числе с учетом отсутствия на территории Российской Федерации необходимого количества образовательных организаций. Это обстоятельство, в свою очередь, может привести к увеличению коррупционной составляющей в системе обучения мерам пожарной безопасности, что, по мнению Минэкономразвития России, никак не будет способствовать повышению знаний населения в этой сфере.

Считаем, что для повышения грамотности населения в вопросах пожарной безопасности и уменьшения количества чрезвычайных ситуаций и последствий пожаров МЧС России необходимо применять дифференцированный подход к системе обучения. Пожарно-технический минимум и противопожарные инструктажи должны в обязательном порядке иметь риск-ориентированный подход к обеспечению образования в сфере пожарной безопасности в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации"*(6).

Представляется, что для предприятий и организаций с высокой степенью пожарного риска целесообразно наличие штатных должностей инженеров по пожарной безопасности. Руководители и назначенные приказом ответственные и инженеры по пожарной безопасности таких предприятий должны будут обучаться по углубленным программам дополнительного профессионального образования с отрывом от производства, тогда как для обучения ответственных лиц организаций с меньшей (с низкой) степенью риска полагаем достаточным проведение занятий по упрощенным программам пожарно-технического минимума.

Считаем, что применение риск-ориентированного подхода к обеспечению образования в сфере пожарной безопасности потребует значительно меньших временных и финансовых затрат со стороны организаций.

3. Проектом акта предусматривается проведение неоднократного противопожарного инструктажа (вводный, первичный, повторный, внеплановый, целевой) как руководства организации, так и ее сотрудников с использованием наглядных пособий, бумажных и электронных учебно-методических материалов.

Учитывая, что в основном в организациях малого и среднего предпринимательства работает 1-3 человека и отсутствует необходимое техническое оснащение и помещения для проведения подобного обучения, реализация указанного положения потребует дополнительных затрат.

4. Пункт 38 проекта акта не вполне согласуется с требованиями статьи 76 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ), которой определено, что дополнительное профессиональное образование осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки), при этом к освоению дополнительных профессиональных программ допускаются лица, имеющие (получающие) среднее профессиональное и (или) высшее образование (пункт 3 статья 76 Федерального закона N 273-ФЗ). Таким образом, все получающие дополнительное профессиональное образование должны иметь среднее профессиональное и (или) высшее образование.

5. Требования проекта акта в части дополнительного обучения распространяются на категории работников, а требования Федерального закона N 273-ФЗ на уровень профессионального образования.

Статья 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (в редакции, введенной в действие с 9 июня 2017 года Федеральным законом от 28 мая 2017 года N 100-ФЗ) (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) регламентирует проведение обучения мерам пожарной безопасности лиц, осуществляющих трудовую или служебную деятельность в организациях по программам противопожарного инструктажа и (или) пожарно-технического минимума, но при этом требования к содержанию программ дополнительного профессионального образования (программ пожарно-технического минимума), порядок их утверждения и согласования определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности. В то же время рассматриваемый проект акта не предусматривает проведения пожарно-технического минимума.

6. Согласно абзацу 2 пункта 37 проекта акта при реализации дополнительных профессиональных программ могут применяться электронное обучение и дистанционные образовательные технологии.

В абзаце 2 пункта 37 проекта акта предлагаем союз "и" заменить на союз "и/или" в соответствии с частью 15 статьи 91 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

7. Согласно подпункту "г" пункта 38 проекта акта обучение по дополнительным профессиональным программам проходят главные специалисты технического и производственного профиля (главный инженер, главный механик, главный технолог и т.д.) или лица, исполняющие их обязанности на объектах защиты.

Таким образом, указанный список подлежащих обучению с указанием "и т.д." носит открытый характер, что может привести к риску возложения избыточных обязанностей по направлению неограниченного числа работников на обучение.

Таким образом, представляется целесообразным исключить из редакции проекта акта указанное неоднозначное требование.

8. Нормы проекта акта распространяются на всех лиц, осуществляющих трудовую и служебную деятельность, включая руководителей, а также индивидуальных предпринимателей.

9. Проектом акта предусматривается проведение целого ряда неоднократно проводимых противопожарных инструктажей: вводного (до начала выполнения трудовых функций), первичного (непосредственно на рабочем месте до начала самостоятельной работы), повторного (не реже одного раза в год, не реже раза в полугодие с обязательным проведением практических тренировок с лицами, осуществляющими трудовую или служебную деятельность на объектах защиты, отнесенных к категориям высокого, значительного и среднего риска), внепланового, целевого. Данное положение представляется избыточным.

10. Согласно пункту 8 проекта акта проведение противопожарного инструктажа включает в себя изучение лицами, осуществляющими трудовую или служебную деятельность, обязанностей и действий при пожаре, в том числе при вызове пожарной охраны, пользовании средствами пожаротушения и пожарной автоматики.

Предлагается в пункте 8 проекта акта слова "средствами пожаротушения" заменить словами "первичными средствами пожаротушения", так как в соответствии со статьей 42 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон - 123-ФЗ) средства пожаротушения подразделяются на "первичные средства пожаротушения" и "мобильные средства пожаротушения".

Согласно статье 44 Федерального закона 123-ФЗ к мобильным средствам пожаротушения относятся пожарные автомобили, пожарные самолеты, вертолеты, пожарные суда и поезда, тогда как рассматриваемые положения Порядка обучения касаются только первичных средств пожаротушения, классифицированных в статье 43 Федерального закона N 123-ФЗ.

11. Согласно пункту 18 проекта акта первичный противопожарный инструктаж проводят с каждым индивидуально с практическим показом и отработкой умений пользоваться средствами индивидуальной защиты (далее - СИЗ), а также средствами самоспасания (при наличии СИЗ и средств самоспасания в организации), внутренним противопожарным водопроводом (при его наличии) и первичными средствами пожаротушения (без приведения в действие внутреннего противопожарного водопровода и первичных средств пожаротушения), действий при возникновении пожара, порядка эвакуации, оказания первой помощи.

Из пункта 18 проекта акта необходимо исключить слова "оказания первой помощи", так как обучение по оказанию первой помощи пострадавшим является обязанностью работодателя и осуществляется в рамках законодательства в сфере охраны труда в соответствии с абзацем 3 статьи 225 и абзацем 10 статьи 212 Трудового кодекса Российской Федерации и письмом Минтруда России от 6 апреля 2017 N 15-2/ООГ-963 "Об обучении работников оказанию первой помощи пострадавшим на производстве".

12. В пунктах 18 и 19 проекта акта имеются противоречия, так как в пункте 19 предусматривается практический показ умения использовать первичные средства пожаротушения, а в пункте 18 указывается "без приведения в действие".

13. Согласно пункту 21 проекта акта повторный противопожарный инструктаж проводится (в зависимости от специфики организации, в том числе от количества входящих в ее структуру подразделений и численности работников):

- руководителем организации либо лицом, ответственным за обеспечение пожарной безопасности организации, назначенным приказом (распоряжением) руководителя организации, индивидуальным предпринимателем;

- лицом, ответственным за обеспечение пожарной безопасности в каждом структурном подразделении, филиале, представительстве организации, назначенным приказом (распоряжением) руководителя организации.

Допускается проведение повторного противопожарного инструктажа непосредственно руководителем работ (мастером, инженером), назначенным приказом (распоряжением) руководителя организации ответственным за проведение противопожарного инструктажа.

Вместе с тем считаем целесообразным рекомендовать разработчику в пункте 21 проекта акта уточнить перечень лиц, проводящих первичный и повторный инструктажи, а также лиц, указанных в пункте 16 проекта акта, так как повторный противопожарный инструктаж проводится по программе первичного противопожарного инструктажа на рабочем месте согласно пункту 23 проекта акта, и унифицировать положения проекта акта об их проведении.

14. Согласно пункту 24 проекта акта по итогам проведения повторного противопожарного инструктажа проверяются знания нормативных документов по пожарной безопасности, путей эвакуации, систем и средств противопожарной защиты, а также умения оказывать первую помощь, пользоваться внутренним противопожарным водопроводом (при его наличии), первичными средствами пожаротушения, СИЗ, а также средствами самоспасания (при наличии СИЗ и средств самоспасания в организации).

Считаем необходимым в пункте 24 проекта акта заменить слова "нормативных документов по пожарной безопасности" на слова "инструкции организации (участка, цеха, подразделения, филиала, производства) по пожарной безопасности", а также исключить слова "а также умения оказывать первую помощь", так как в соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона 123-ФЗ к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, всего около 1500 документов.

Обоснование необходимости исключить слова "а также умения оказывать первую помощь" изложены в пункте 2 настоящего заключения.

15. В пунктах 24 и 22 проекта акта имеются противоречия, так как в пункте 24 проекта акта предусматривается практический показ умения использовать первичные средства пожаротушения, тогда как в пункте 22 проекта акта указывается "без приведения в действие первичных средств".

16. Согласно пункту 28 проекта акта целевой противопожарный инструктаж проводится:

- при выполнении работ, связанных с повышенной пожарной опасностью (огневой разогрев битума, газо- и электросварочные работы, газо- и электрорезательные работы, бензино- и керосинорезательные работы, паяльные работы, резка металла механизированным инструментом);

- при ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий и катастроф;

- при производстве работ, на которые оформляется наряд-допуск на выполнение огневых работ;

- при подготовке в организации мероприятий с массовым пребыванием людей (собрания, конференции, совещания и т.п.);

- в иных случаях, определяемых руководителем организации.

Однако представляется, что целевой противопожарный инструктаж следует проводить перед выполнением каких-либо работ.

На основании этого предлагаем разработчику изложить пункт 28 проекта акта в следующей редакции:

"28. Целевой противопожарный инструктаж проводится:

- перед выполнением работ, связанных с повышенной пожарной опасностью (огневой разогрев битума, газо- и электросварочные работы, газо- и электрорезательные работы, бензино- и керосинорезательные работы, паяльные работы, резка металла механизированным инструментом);

- перед ликвидацией последствий аварий, стихийных бедствий и катастроф;

- перед производством работ, на которые оформляется наряд-допуск на выполнение огневых работ;

- в иных случаях, определяемых руководителем организации.

Кроме того, в соответствии с пунктом 7 Правил противопожарного режима, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. N 390 (далее - постановление N 390), объект с массовым пребыванием людей подразумевает пребывание 50 и более человек. Таким образом, каждый день, например, в столовой или переговорной должен будет проводиться целевой противопожарный инструктаж со всеми присутствующими и вновь прибывающими в процессе совещания.

Считаем, что данное неоднозначное изложение требований может привести к формальному проведению инструктажей и наложению административного штрафа со стороны надзорных органов МЧС России.

На основании вышеизложенного считаем необходимым из редакции пункта 28 проекта акта исключить слова "при подготовке в организации мероприятий с массовым пребыванием людей (собрания, конференции, совещания и т.п.);".

17. Согласно абзацу 5 пункта 29 проекта акта программа целевого противопожарного инструктажа утверждается руководителем организации или уполномоченным лицом, назначенным приказом (распоряжением) руководителя организации.

Вместе с тем последний абзац пункта 29 проекта акта предлагается исключить, так как целевой инструктаж для каждого конкретного случая, указанного в пункте 28 проекта акта, достаточно индивидуален.

Представляется, что разработка и утверждение программы целевого инструктажа не может предусмотреть все возможные случаи аварий, стихийных бедствий и катастроф, но может повлечь риски установления дополнительных барьеров в работе, увеличения сроков проведения целевого инструктажа, тогда как проведение данного инструктажа, как правило, необходимо в наиболее короткие сроки (например, при ликвидации последствий аварии).

18. Согласно пункту 3 приложения N 1 к проекту акта в примерный перечень вопросов для изучения по программам вводного противопожарного инструктажа включена краткая статистика пожаров в регионе (в конкретной местности), динамика показателей обстановки с пожарами в соответствующей отрасли (жилой сектор, производственные здания и др.), наиболее частые места возникновения пожаров на различных объектах отрасли, основные причины этих пожаров.

Таким образом, ответственный за проведение противопожарного инструктажа должен будет отслеживать статистику пожаров, динамику показателей обстановки с пожарами в соответствующей отрасли. Представляется, что постоянный поиск соответствующих данных, их систематизация могут отвлекать от выполнения основных обязанностей, а предлагаемое регулирование является избыточным.

Считаем необходимым из пункта 3 приложения N 1 к проекту акта первое предложение исключить.

19. Положениями проекта акта не определено понятие "пожарно-технический минимум". При этом в описании программ дополнительного профессионального образования (приложение N 4 к проекту акта) понятие "пожарно-технический минимум" используется.

В соответствии с требованиями пункта 3 постановления N 390 обучение мерам пожарной безопасности осуществляется путем прохождения пожарно-технического минимума.

Таким образом, в целях исключения рисков неоднозначного толкования представляется целесообразным определить указанное понятие.

20. Минэкономразвития России считает необходимым рекомендовать разработчику рассмотреть замечания и предложения, поступившие по итогам проведения дополнительных публичных консультаций (приложение к настоящему заключению), на предмет их возможного учета и (или) реализации при выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также обеспечения пожарной безопасности.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 4 л. в 1 экз.

С.В. Шипов

-------------------------------------------

*(1) Общее количество магазинов в 2017 году превысило 12000 согласно данным сайта www.x5.ru.

*(2) 45 тыс. рублей * 24 тыс. человек (из расчета 2 человека на магазин) = 1,08 млрд. рублей.

*(3) Согласно данным учебного центра "ТАКИР", сайт www.takir.ru.

*(4) 45 тыс. рублей * 45 846 человек (из расчета 2 человека на один орган местного самоуправления) = 2,06 млрд. рублей.

*(5) https://www.nalog.ru/rn77/related_activities/statistics_and_ana lytic s/forms/6427754/.

*(6) Вместе с "Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности".