Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования транзитных международных перевозок грузов автомобильным и железнодорожным транспортом через территорию Российской Федерации" (от 05.03.2018 г. N 297-ОФ/Д26вн) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования транзитных международных перевозок грузов автомобильным и железнодорожным транспортом через территорию Российской Федерации"
(от 05.03.2018 г. N 297-ОФ/Д26вн)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), проведена оценка регулирующего воздействия проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования транзитных международных перевозок грузов автомобильным и железнодорожным транспортом через территорию Российской Федерации" и сообщается следующее (далее - проект акта).

В отношении проекта акта подготовка заключения проводится впервые.

Публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) проведены в период с 19 января 2018 года по 8 февраля 2018 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/01-18/00077663).

Проект акта разработан в целях обеспечения национальных интересов и повышения эффективности контроля за международными транзитными перевозками грузов автомобильным и железнодорожным транспортом через территорию Российской Федерации.

В сводке предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта рассмотрены все поступившие замечания и предложения и представлены пояснения и комментарии о причинах учета (отклонения) указанных замечаний и предложений при доработке проекта акта.

Основанием для разработки проекта акта в соответствии с информацией, представленной разработчиком, является поручение Правительства Российской Федерации от 13 января 2018 г. N ДМ-П4-75.

Проектом акта предлагается внедрить регулирование, осуществляемое начиная с 1 января 2016 года по 1 июля 2018 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 января 2016 г. N 1 "О мерах по обеспечению экономической безопасности и национальных интересов Российской Федерации при осуществлении международных транзитных перевозок грузов с территории Украины на территорию Республики Казахстан или Киргизской Республики через территорию Российской Федерации" (далее - Указ N 1), заключающееся в отслеживании таких перевозок с помощью электронных идентификаторов (навигационных пломб), на все автомобильные и железнодорожные перевозки при осуществлении международных транзитных перевозок через территорию Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в 2017 году было произведено около 380 транзитных перевозок по данной системе с территории Украины*(1). Проектом акта предлагается распространить указанное регулирование более чем на 20 000 транзитных перевозок*(2).

Кроме того, за период с 2013 года по настоящее время наблюдается негативная тенденция к снижению объемов международных транзитных перевозок. В 2013 году объем международных транзитных перевозок железнодорожным транспортом составил 40,3 млн. тонн, автомобильным - 1 млн. тонн. При этом доля российских перевозчиков в объеме международных автомобильных перевозок составила 42%. В 2015 году по отношению к уровню 2014 года объемы железнодорожных перевозок грузов международного транзита сократилась на 15%*(3).

Следует отметить, что для использования Российской Федерацией своих географических преимуществ в осуществлении международного транзитного грузооборота наиболее актуальной является задача расширения пропускной способности "транзитных транспортных коридоров" при условии сокращения затраченного время на их прохождение. В этой связи представляется, что предлагаемое проектом акта регулирование при условии проведения дальнейшей работы по детализации механизма прослеживаемости грузов в международном транзитном грузообороте в нормативных правовых актах может обеспечить оптимизацию (вплоть до полного отказа в проведении контроля на территории Российской Федерации в условиях дистанционного мониторинга перемещения груза) контрольно-надзорных мероприятий как на пунктах пропуска через Государственную границу, так и на территории Российской Федерации, после завершения процедуры выпуска груза (товара) на территорию Российской Федерации.

Концептуально поддерживая необходимость упорядочения общественных отношений в сфере транзитных перевозок, полагаем необходимым применительно к предлагаемому регулированию проработку следующих рисков правоприменения.

1. Проектом акта вводится требование об использовании электронных идентификаторов (навигационных пломб) на железнодорожном и автомобильном транспорте. Следует отметить, что международные транзитные перевозки могут осуществляться как одним видом транспорта, так и несколькими, например, в смешанной перевозке. Однако проект акта не содержит положений, регламентирующих процедуру наложения, смены и снятия навигационных пломб вне пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Таким образом, в соответствии с проектом акта осуществление международного транзита через территорию Российской Федерации посредством смешанных перевозок, которые могут обеспечить существенное сокращение стоимости и сроков доставки груза с перевалкой груза на территории Российской Федерации, будет затруднен.

Кроме того, на практике международные транзитные грузоперевозки осуществляются через крупные логистические центры. Так, логистика грузоперевозок (особенно мелкогабаритного груза) формируется с использованием различных транспортных средств и перемещением груза в складские помещения, что не учтено в проекте акта.

Таким образом, считаем необходимым включить в проект акта положения, закрепляющие порядок снятия и повторного наложения навигационных пломб на территории Российской Федерации, например, в условиях смешанных перевозок, либо указанный случай предусмотреть при разработке порядка опломбирования вагонов, контейнеров и транспортных средств.

2. Проектом акта не установлены нормы, определяющие круг лиц, основания и процедуры оказания услуги по установке/снятию электронных идентификаторов. Представляется целесообразной проработка этого вопроса либо непосредственно в проекте акта, либо прямой ссылкой на нормативный правовой акт, содержащий указанные нормы.

3. В соответствии с частью 2 статьи 1 проекта акта приобретение, наложение (снятие) и использование электронных идентификаторов (навигационных пломб) производятся за счет отправителя, получателя или перевозчика груза.

По информации ООО "РТ-инвест", стоимость одного устройства ГЛОНАСС составляет порядка 10 000 рублей. Стоимость услуги активации и деактивации пломбы на транзитный рейс транспортного средства составляет 1000 рублей. Также существует возможность суточной аренды электронной пломбы - 800 рублей в сутки*(4). Однако указанная возможность не предусмотрена проектом акта.

По данным ОАО "РЖД", количество вагонов, находившихся в 2017 году в транзитных перевозках, составило 307 420 единиц, а на один крытый вагон требуется две навигационных пломбы. При допущении, что каждый из вагонов находился в транзите один раз в течение месяца, расходы на приобретение*(5) навигационных пломб составят порядка 500 млн. рублей для всех единиц подвижного железнодорожного состава, используемого для осуществления транзита. Вместе с тем с учетом необходимости активировать и деактивировать такое устройство, стоимость транзитных перевозок ежегодно увеличивается на 14,7 млрд. руб.

Таким образом, отмечаем риск возникновения значительных единоразовых и ежегодных затрат субъектов предпринимательской деятельности на оснащение подвижного состава и транспортных средств навигационными пломбами.

Учитывая изложенное, а также в целях единообразных подходов, целесообразной является проработка вопроса нескольких вариантов решения вышеуказанной проблемы правоприменения:

проработать вопрос возможного государственного регулирования цен на указанные работы/услуги;

учитывая практику осуществления грузоперевозок по системе "Платон", проработать вопрос предоставления запорно-пломбировочных устройств участникам транзитных грузоперевозок на основе договора безвозмездного пользования;

проработать вопрос установления универсальных требований, предъявляемых к навигационным пломбам, в целях использования пломбировочного устройства любого производителя, отвечающие установленным требованиям.

4. В соответствии с пунктом 3.3 сводного отчета в ФТС России в качестве проблем регулирования отмечались неоднократные обращения транспортно-логистических компаний и грузоперевозчиков из Китая с просьбой упрощения процедур досмотра на пути следования грузов для сокращения времени перевозок. На практике предлагаемая система контроля приведет к увеличению срока доставки и удорожанию перевозки*(6). Учитывая, что количество перевозок, подлежащих опломбированию, увеличится*(7), отмечаем риски простоя транспортных средств при постановке/снятии пломб.

Вместе с тем перевозки транзитных грузов из Китая осуществляются, в том числе, по МТК "Приморье-1" и "Приморье-2". Длина наземного участка указанных коридоров составляет порядка 200 км, и перевозки могут осуществляться за один день. С учетом вышеуказанного, отмечаем риск увеличения сроков доставки грузов на 50% и более на указанных участках.

В этой связи полагаем целесообразным поэтапное внедрение предлагаемого регулирования на основе риск-ориентированного подхода (с использованием системы СУР ФТС), например, на отдельных пунктах пропуска, в отношении грузов из стран происхождения с высоким профилем риска и т.д.

Указанную выше задачу возможно проработать в рамках определения перечня пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации, который должен быть сформирован в соответствии со статьей 1 проекта акта.

5. Проектом акта предусмотрено создание системы обеспечения отслеживания транзитных международных перевозок грузов через территорию Российской Федерации. В соответствии с пояснительной запиской оператором такой системы предполагается определить ООО "РТ-Инвест".

Статьей 5.1 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 395-ФЗ "О Государственной автоматизированной информационной системе "ЭРА-ГЛОНАСС" установлено, что создание в сфере транспорта и в иных сферах, определенных Правительством Российской Федерации, государственных информационных систем, а также информационных систем, входящих в состав объектов концессионных соглашений, при функционировании которых предполагается использование навигационной информации, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и на основе обязательного использования информационного ресурса, и (или) программно-технических средств, и (или) технологической инфраструктуры Государственной автоматизированной информационной системы "ЭРА-ГЛОНАСС" в создаваемой информационной системе при наличии технической возможности такого использования.

Также необходимо отметить, что перевозки, осуществляемые в соответствии с Указом N 1, выполняются с передачей информации по сетям сотовой связи с использованием технологий, используемых при передаче тревожных сообщений с автотранспортных средств в системе "ЭРА-ГЛОНАСС".

В этой связи отмечаем, что для постоянного мониторинга перевозок транзитных грузов необходимо покрытие железнодорожной сети сетями сотовой связи. Наличие "слепых зон", даже в случае использования предусмотренной в навигационных пломбах опции отложенной передачи информации, способно в значительной степени нивелировать положительный эффект от предлагаемого регулирования.

Полагаем необходимым дополнительную проработку вопросов технологических возможностей и инфраструктурной готовности железнодорожной и связной отраслей к поэтапному внедрению обсуждаемого регулирования.

6. Учитывая, что проектом акта устанавливается концепция регулирования осуществления международных транзитных перевозок, отмечаем необходимость проработки вышеуказанных в настоящем заключении рисков в подзаконных нормативных правовых актах. Так, например, представляется целесообразным разработать как минимум 8 подзаконных нормативно-правовых актов*(8).

Отдельно необходимо отметить, что одновременно с проектом акта на оценку регулирующего воздействия был также направлен проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", сопряженный с проектом акта по регулированию вопросов установления ответственности. Указанным законопроектом с 1 января 2019 года предполагается установление ответственности за нарушение правил перевозки грузов в международном транзитном сообщении. При этом срок вступления настоящего проекта акта в силу - 1 июля 2018 года.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России сделан вывод о том, что наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, обоснованы.

Вместе с тем сообщаем, что при учете вышеизложенных замечаний может быть сделан вывод об отсутствии положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) За время действия указанного регулирования осуществлено более 3200 транзитных перевозок.

*(2) Оценка Минэкономразвития России количество транзитных перевозок в 2017 году.

*(3) Источник данных: www.investinrussia.com.

*(4) Стоимость представлена исходя из текущих тарифов на транзитном участке Украина - Казахстан.

*(5) Аренда навигационных пломб менее привлекательна при среднесуточном пробеге в 385 км в 2016 г.

*(6) Так, например, по информации, представленной субъектами предпринимательской деятельности, срок перевозки грузов по территории Российской Федерации на железнодорожном транспорте увеличивается с 8-9 суток (нормативный срок перевозки) до 17-36 суток (фактический срок).

*(7) В том числе, связанных с планируемым увеличением грузопотока по Транссибирской магистрали.

*(8) Порядок создания и обеспечения функционирования системы отслеживания транзитных перевозок; перечень пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации и стационарных или передвижных контрольных пунктов, в которых производится наложение (снятие) электронных идентификаторов (навигационных пломб); правила взимания платы за приобретение, снятие, установку навигационной пломбы; порядок перечисления платы в доход федерального бюджета; порядок возврата собственнику (владельцу) транспортного средства денежных средств, внесенных оператору и не перечисленных либо излишне перечисленных в доход федерального бюджета; порядок информационного взаимодействия собственника (владельца) транспортного средства, в том числе зарегистрированного на территории иностранного государства, и оператора системы взимания платы; правила пользования технически и технологически связанными объектами, обеспечивающими взимание платы; требования к бортовым устройствам и сторонним бортовым устройствам.