Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения правового режима недвижимого горного имущества" (от 28.05.2018 г. N 14422-СШ/Д26и)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело поступивший от Минприроды России (далее - разработчик) проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" в части определения правового режима недвижимого горного имущества" (далее - проект акта) и сообщает следующее.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/12-17/00076705) (далее - официальный портал).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок с 25 декабря 2017 года по 29 января 2018 года.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения повторно.

Так, ранее письмом Минприроды России от 10 октября 2016 г. N 17-11-31/26687 в адрес Минэкономразвития России поступала первоначальная редакция проекта акта*(1) в целях подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия (далее - заключение об ОРВ). Письмом Минэкономразвития России от 3 ноября 2016 г. N 33491-ЕЕ/Д26и в адрес Минприроды России было направлено соответствующее заключение об оценке регулирующего воздействия, содержащее вывод о наличии в первоначальной редакции проекта акта положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения для субъектов предпринимательской деятельности или могут способствовать их введению, а также могут способствовать возникновению необоснованных расходов.

Проведя сравнительный анализ положений рассматриваемого проекта акта и его первоначальной редакции, Минэкономразвития России было установлено,что замечания и предложения, изложенные в подготовленном ранее заключении об ОРВ на первоначальную редакцию и отраженные в таблице разногласий, прилагаемой к соответствующему протоколу согласительного совещания от 13 декабря 2016 г. N 38240-СШ/Д26и, разработчиком учтены частично.

Так, например, разработчиком не были учтены предложения в части необходимости разработки определенных преференций для пользователей недр в виде компенсаций или через снижение размера разового платежа, в случае если государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на недвижимое горное имущество осуществляются за счет пользователя недр.

Степень регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном проекте акта, в соответствии с пунктом 6 Правил определена разработчиком как высокая.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 4 по 15 мая 2018 года. Проект акта и перечень вопросов по нему были направлены в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей (далее - РСПП), Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "Опора России", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия" (далее - Деловая Россия), а также в заинтересованные субъекты предпринимательской и иной экономической деятельности.

В результате проведения публичных консультаций поступили позиции Деловой России, Союза недропользователей, а также ПАО "Татнефть", в которых отмечена поддержка предлагаемых проектом акта изменений или сообщается об отсутствии замечаний и предложений.

Также в отношении проекта акта поступили позиции РСПП, АО "Росгеология", ПАО "ЛУКОЙЛ", ПАО "Газпром нефть", ПАО "НК "Роснефть", ПАО НК "РуссНефть", АО "Зарубежнефть", ОАО "Сургутнефтегаз", ООО "УК Металлоинвест", а также ООО "Иркутская нефтяная компания", в соответствии с которыми в положениях, проектируемых рассматриваемым проектом акта, содержатся риски, которые могут привести к негативным последствиям.

По итогам подготовки настоящего заключения с учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений Минэкономразвития России считает необходимым представить в отношении проекта акта следующую информацию о возможных рисках его принятия в представленной редакции.

1. Пунктом 1 статьи 1 проекта акта разработчик предлагает дополнить Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) статьей 7.2, согласно которой недвижимым горным имуществом признается недвижимое имущество, изготовленное или созданное для проведения работ, связанных с пользованием недрами.

Согласно пояснительной записке, представленной разработчиком в дополнительных материалах, проектом акта предлагается определить понятие "недвижимое горное имущество" для целей Закона о недрах, правовой режим недвижимого горного имущества, в том числе скважин, созданных для проведения работ, связанных с пользованием недрами, а также регламентировать институт обеспечения безопасного состояния недвижимого горного имущества.

Представляется, что согласно данному определению, например, все наземные сооружения и совокупность подземных горных выработок, в том числе скважин, расположенных на участке недр, разработчиком предлагается отнести к недвижимому горному имуществу.

Вместе с тем в соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

Исходя из положений статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации здания, строения, сооружения являются объектами капитального строительства, не изменяющими своих пространственных характеристик в ходе их эксплуатации.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений":

здание - результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных;

сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Таким образом, здания и сооружения помимо неразрывной связи с землей должны иметь самостоятельное функциональное назначение, предполагающее возможность использования объекта правообладателем при сохранении объекта в ходе использования в неизменном виде.

Считаем, что объекты горных выработок (квершлаги, штреки, уклоны, стволы, бремсберги и прочее), в том числе скважины, нельзя отнести к объектам недвижимого имущества, так как они не отвечают требованиям действующего законодательства, предъявляемым к таким объектам, поскольку являются объектами, постоянно изменяемыми в процессе производственной деятельности (например, постоянно меняются геометрические размеры горных выработок).

В связи с этим считаем, что горные выработки, в том числе скважины, не могут быть включены в понятие "недвижимое горное имущество", поскольку недвижимым имуществом не являются и, соответственно, их регистрация в качестве недвижимого имущества и последующее внесение изменений в государственный кадастр недвижимости, Единый государственный реестр недвижимости, невозможны с практической точки зрения.

Учитывая изложенное, требуется доработка определения недвижимого горного имущества в целях однозначного определения содержания указанного термина.

2. Пунктом 5 статьи 1 проекта акта разработчик предлагает дополнить Закон о недрах статьей 24.1, согласно которой пользователи недр обязаны обеспечивать безопасное состояние недвижимого горного имущества, расположенного в границах предоставленного в пользование участка недр.

При этом из предлагаемой проектом акта редакции статьи 24.1 и действующей редакции статьи 26 Закона о недрах можно сделать вывод о возложении на пользователя недр, не являющегося собственником недвижимого горного имущества, обязательств по выполнению всех требований по обеспечению безопасности недвижимого горного имущества с учетом требований, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, в том числе обязательств по ликвидации и (или) консервации горного имущества в случаях, установленных правилами безопасности.

Вместе с тем считаем, что в проекте акта отсутствует четкое определение понятия "безопасное состояние горного имущества" (часть 2 статьи 20, пункт 8.1 части 2 статьи 22, статья 24.1 Закона о недрах в представленной редакции). Проектом акта не определено, какие работы необходимо проводить для обеспечения такого "безопасного состояния", кто и на основании каких критериев, устанавливает обеспеченность безопасности состояния подземного горного имущества.

Представляется, что неопределенность по указанным вопросам может привести к возникновению в правоприменительной практике рисков возложения избыточных административных обязанностей и ограничений в отношении пользователей недр, поскольку одной из возможных причин досрочного прекращения пользования недрами является несоблюдение условия об обеспечении безопасности недвижимого горного имущества, переданного в безвозмездное пользование.

Учитывая изложенное, предлагаемое регулирование в указанной части требует дополнительной конкретизации.

2.1 Согласно части 3 статьи 24.1 Закона о недрах в редакции проекта акта в целях обеспечения безопасного состояния недвижимое горное имущество, находящееся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или в собственности муниципального образования и расположенное в границах участка недр, предоставленного в пользование, передается пользователю недр без проведения торгов в безвозмездное пользование на срок пользования участком недр по его заявлению.

Согласно части 6 статьи 24.1 Закона о недрах в редакции проекта акта в случае отсутствия в Едином государственном реестре недвижимости сведений о таком недвижимом горном имуществе государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав осуществляются пользователем недр, не являющимся собственником недвижимого горного имущества, за свой счет.

Таким образом, статье й 24.1 Закона о недрах в редакции проекта акта предусматривается, что государственный кадастровый учет и регистрация прав на недвижимое горное имущество будет производиться исключительно за счет пользователя недр, не являющегося собственником недвижимого горного имущества. Однако с учетом того, что права на недра, а также права на передаваемые объекты недвижимого горного имущества принадлежат государству как собственнику*(2), представляется логичным проведение указанных работ уполномоченными государственными органами, так как при оформлении лицензии и дальнейшем использовании участков недр пользователь недр платит соответствующий лицензионный сбор, уплачивает налог на добычу полезных ископаемых, а также несет иные финансовые издержки, например, в части платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Соответственно, вменение пользователю недр обязанности по проведению и оплате работы по кадастровому учету и регистрации прав на соответствующую недвижимость представляется необоснованным переложением обязанностей собственника на пользователя имущества.

Учитывая вышеизложенное, представляется целесообразным предусмотреть, что при выдаче лицензии на недропользование и передаче в безвозмездное пользование недвижимого горного имущества передающий недвижимое горное имущество собственник будет предоставлять пользователю недр все необходимые регистрационные и кадастровые документы на соответствующие объекты.

2.2 С учетом того, что проектируемой статьей 24.1 Закона о недрах проект акта вводит обязанность пользователя недр принять в пользование или в установленных случаях в аренду или собственность имущество, расположенное в границах предоставленного ему в пользование участка недр, считаем необходимым установить обязанность органов власти, принимающих решение о проведении конкурсов или аукционов по предоставлению участков недр в пользование, публиковать одновременно с объявлением о конкурсе или аукционе (статья 13.1 Закона о недрах) сведения о недвижимом горном имуществе, расположенном в границах соответствующего участка, включая состав имущества и его стоимость, так как пользователь недр имеет право до начала конкурса или аукциона получить полную информацию о дополнительных затратах, которые он понесет в случае получения права пользования участком недр.

В сводке предложений по итогам размещения текста проекта акта в комментариях к указанному предложению компании ПАО "Газпром нефть" разработчик проекта акта указывает на то, что проведение инвентаризации недвижимого горного имущества органами государственной власти значительно усложнит процедуру учета и сроки ее реализации.

Вместе с тем считаем, что отсутствие инвентаризационных данных у стороны собственника имущества может привести к неопределенности обязательств недропользователя и его ответственности за недвижимое горное имущество, в отношении которого у недропользователя отсутствуют какие-либо сведения.

Так, например, пользователь недр может не выполнить требования по постановке на учет и оформлению в течение 1 года договора безвозмездного пользования горным имуществом в соответствии с частью 4 статьи 24.1 Закона о недрах в редакции проекта акта по объективным причинам: законсервированные и ликвидированные скважины могут быть не обнаружены, если работы, связанные с пользованием недрами, не будут проводиться в непосредственной близости к таким скважинам. Вместе с тем недропользователь несет риск возложения на него административной и имущественной ответственности вплоть до досрочного лишения права пользования недрами за невыполнение требований по "обеспечению безопасности" таких законсервированных или ликвидированных скважин.

Учитывая вышеизложенное, рекомендуем разработчику дополнить статью 24.1 Закона о недрах положением, согласно которому уполномоченный орган власти при предоставлении права пользования участком недр обязан предоставить недропользователю данные об объектах горного имущества в границах предоставляемого участка недр (указанные данные считаем целесообразным включать в условия пользования участком недр).

С учетом требований части 2 статьи 24.1 Закона о недрах в редакции проекта акта в целях исключения рисков возникновения у субъектов регулирования избыточных расходов, связанных с передачей пользователю недр горного недвижимого имущества, в том числе скважин, находящегося в аварийном состоянии, представляется целесообразным дополнить проект акта нормой, согласно которой состояние передаваемого имущества должно быть безопасным и соответствовать требованиям законодательства в области промышленной безопасности.

Кроме того, считаем целесообразным при доработке проекта акта дополнить положения статьи 24.1 Закона о недрах нормой о том, что передаче пользователю недр подлежит не только имущество, но и все, в том числе необходимые, имеющиеся в распоряжении государственных органов документы (копии документов) на данное имущество.

2.3 Предлагаемая редакция части 7 статьи 24.1 Закона о недрах в редакции проекта акта, согласно которой собственник недвижимого горного имущества, находящегося в частной собственности, обязан заключить договор о передаче в собственность, в аренду или на ином вещном или обязательственном праве принадлежащего ему недвижимого горного имущества, расположенного на участке недр, предоставленном в пользование иному лицу для разведки и добычи полезных ископаемых, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, не соответствует гражданскому законодательству Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора. Считаем, что понуждение к заключению договора по отчуждению имущества противоречит данным принципам.

В связи с этим представляется, что в данном случае разработчику необходимо предусмотреть законодательное урегулирование механизма прекращения права собственности, например, по аналогии с механизмом изъятия земельных участков в целях недропользования в соответствии со статьями 56.2 - 56.11 Земельного кодекса Российской Федерации.

По итогам подготовки настоящего заключения с учетом информации, представленной разработчиком, Минэкономразвития России считает необходимым рекомендовать разработчику рассмотреть предложения и замечания, поступившие по итогам проведения дополнительных публичных консультаций (приложение к настоящему заключению), на предмет их возможного учета и (или) реализации при выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере недропользования.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 2 л. в 1 экз.

С.В. Шипов

Приложение
к заключению об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона

Сводная таблица замечаний и предложений представителей предпринимательского сообщества по проекту федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" в части определения правового режима недвижимого горного имущества"

N	Замечания и предложения
1	Обязанность по государственному кадастровому учету и государственной регистрации прав на подземное недвижимое горное имущество должна быть возложена на собственника такого имущества, то есть на государство, а не на пользователя недр, в это связи необходимо внести соответствующие изменения в статью 24.1 Закона Российской Федерации "О недрах" в редакции законопроекта.
2	Учитывая, что после принятия законопроекта у недропользователей, осуществляющих пользование недрами, появятся дополнительные обязанности, связанные с обеспечением безопасного состояния имущества, расположенного в границах предоставленного ему в пользование участка недр и в настоящее время не переданного ему на правах собственности, аренды или безвозмездного пользования, необходимо предусмотреть нормы, позволяющие компенсировать возникающие дополнительных расходы недропользователей (например, за счет снижения налоговых отчислений). Необходимо отметить, что потребуются дополнительные расходы недропользователей на экспертизу промышленной безопасности переданных скважин, находящихся в консервации более 15 лет, для определения остаточного ресурса, а также на восстановление скважин (капитальный или текущий ремонт скважин) либо их ликвидацию. Все эти работы будут носить исключительно затратный характер, от их проведения недропользователь не получит дохода, в связи с чем дополнение законопроекта нормами о налоговых льготах, компенсирующих указанные дополнительных расходы, представляется обоснованным.
3	Учитывая высокозатратный характер мероприятий, связанных с обеспечением безопасного состояния переданного имущества, срок, устанавливаемый пунктом 2 статьи 3 законопроекта, представляется недостаточным и требует увеличения до 5 лет.
4	В целях снижения дополнительных расходов недропользователей при передаче им подземного недвижимого горного имущества необходимо предусмотреть упрощенный порядок получения недропользователем земельных участков, необходимых для обслуживания такого имущества (поправки в Земельный кодекс Российской Федерации).
5	Необходимо предусмотреть в законопроекте полномочия Правительства Российской Федерации по установлению порядка возврата переданного недропользователю имущества после окончания срока действия лицензии.
6	Положения предлагаемой законопроектом статьи 24.1 Закона "О недрах" сформулированы таким образом, что недропользователи осуществляют за свой счет мероприятия по обеспечению безопасности объектов недвижимого горного имущества в границах участка недр. Такая формулировка может трактоваться судами, как освобождающая собственников горного имущества, не являющихся действующими недропользователями, от обязательств по обеспечению безопасности, а также по осуществлению надлежащих консервации и ликвидации объектов горного имущества.
7	Учитывая, возможность расширительного толкования правоприменительными органами и судами требования об обеспечении безопасности горного имущества, как включающего, в том числе обязательства по ликвидации и консервации горного имущества, а также положение законопроекта, согласно которому необеспечение безопасности горного имущества является основанием для досрочного прекращения прав пользования недрами, представляется необходимым изложить предлагаемую законопроектом часть 2 статьи 24.1 Закона "О недрах" в следующей редакции: "Пользователь недр обязан обеспечить безопасное состояние недвижимого горного имущества, расположенного в границах предоставленного ему в пользование участка недр, за исключением проведения работ по консервации и ликвидации недвижимого горного имущества.".
8	Во избежание злоупотреблений со стороны собственников, не являющихся действующими недропользователями, представляется необходимым дополнить предлагаемую законопроектом статью 24.1 Закона "О недрах" положением, согласно которому затраты на рекультивацию земель, восстановление иных природных объектов, нарушенных вследствие ненадлежащей консервации и (или) ликвидации объектов горного имущества, в том числе в случае обнаружения нефтепроявлений по таким объектам, могут быть взысканы текущим недропользователем с собственников горного имущества (лиц, которым участок недр был предоставлен в пользование ранее).
9	Позиция разработчика, согласно которой к ликвидированным скважинам должны применяться общие требования к объектам недвижимого горного имущества, в том числе обязательства по государственной регистрации, постановке на кадастровый учет, передаче недропользователям таких скважин в течение 1 года на правах безвозмездного срочного пользования, предоставляется неконструктивной. Учитывая многочисленность ликвидированных скважин в границах предоставляемых в пользование участков недр, отсутствие сведений о таких объектах и других документов, необходимых для постановки таких объектов на кадастровый учет, применение к ним указанных выше требований приведет к созданию дополнительного необоснованного административного барьера для недропользователей, к значительным финансовым, трудовым, временным затратам недропользователей на оформление никому не нужных, не используемых объектов. Представляется, что указанные выше требования к гос.регистрации и учету, оформлению прав должны применяться только к тем ликвидированным скважинам, которые согласно проектной документации на разработку месторождений подлежат восстановлению.

-------------------------------------------

*(1) Проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" в части закрепления порядка передачи пользователям недр ранее пробуренных скважин, находящихся на участке недр, предоставленном в пользование".

*(2) Статья 1.2 Закона о недрах, согласно которой недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.