Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам защиты прав детей" (подготовлен Минобрнауки России 29.12.2018)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам защиты прав детей"
(подготовлен Минобрнауки России 29.12.2018 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам защиты прав детей" (далее - законопроект) разработан во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации по вопросам опеки и попечительства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, от 7 мая 2017 г. N Пр-913 (далее - перечень) и направлен на совершенствование законодательства в части семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Законопроектом вносятся изменения в Семейный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве".

Законопроектом в соответствии с перечнем поручений Президента Российской Федерации предлагается установить:

социально-психологическое обследование лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, а также их супругов, в случае если граждане состоят в браке, и определение порядка его проведения;

социально-психологическое обследование детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в семье опекуна или попечителя, а также в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и определение порядка его проведения;

подготовку близких родственников детей, оставшихся без попечения родителей, желающих принять ребенка в свою семью на воспитание, и определение порядка такой подготовки;

уточнение, что подготовка распространяется на лиц, которые являются или являлись опекунами (попечителями) на основании акта о предварительной опеке и попечительстве;

утверждение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации отдельных (специальных) программ подготовки для близких родственников ребенка, отдельных (специальных) программ подготовки для иных лиц, которые совместно проживают с ребенком и принимают участие в его воспитании, а также отдельных (специальных) программ дополнительной подготовки лиц, воспитывающих детей, оставшихся без попечения родителей, и порядок организации такой подготовки;

требование об отсутствии судимости и уголовного преследования у лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, а также их супругов, в случае если граждане состоят в браке, за преступления, указанные в подпунктах 9 - 11 пункта 1 статьи 127, в абзацах третьем и четвертом пункта 1 статьи 146 Семейного кодекса Российской Федерации;

требования к площади жилых помещений лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей (за исключением случаев усыновления и передачи ребенка под опеку (попечительство) его родственникам; усыновления ребенка из числа лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Российской Федерации лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Российской Федерации, ведущих кочевой и (или) полукочевой образ жизни и не имеющих места, где они постоянно или преимущественно проживают; усыновления и передачи под опеку (попечительство) братьев и сестер, а также детей, которые ранее находились под опекой (попечительством) одного лица или супругов или были усыновлены одним лицом или супругами или воспитывались вместе одним лицом или супругами или находились под надзором в одной организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и воспитывались не менее одного года вместе в одной воспитательной группе);

ограничение численности передаваемых на воспитание в семьи граждан детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением случаев усыновления и передачи под опеку (попечительство) братьев и сестер, а также детей, которые ранее находились под опекой (попечительством) одного лица или супругов или были усыновлены одним лицом или супругами или воспитывались вместе одним лицом или супругами или находились под надзором в одной организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и воспитывались не менее одного года вместе в одной воспитательной группе);

возможность последующих усыновления или передачи под опеку (попечительство) детей гражданину, в семье которого уже воспитывается усыновленный или подопечный ребенок (дети) по истечении года с момента вступления в силу решения суда о предыдущем усыновлении указанным гражданином ребенка или издания акта органа опеки и попечительства о назначении указанного гражданина опекуном (попечителем) (за исключением случаев усыновления и передачи под опеку братьев и сестер ребенка, в случае их не одновременного устройства в семью гражданина, а также усыновления или передачи под опеку детей, являющихся родственниками указанному гражданину);

преимущественное право бабушек и дедушек, совершеннолетних братьев и сестер несовершеннолетнего, быть опекунами или попечителями перед всеми другими лицами при установлении предварительной опеки (попечительстве);

наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по определению формы акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна (попечителя), а также порядка, сроков заключения и формы договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетних;

понятие сопровождения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, а также граждан, принявших на воспитание детей в свои семьи (усыновление, опека, попечительство), наделение органов опеки и попечительства полномочием по организации сопровождения и определение порядка его предоставления;

привлечение органами опеки и попечительства к деятельности по осуществлению контроля за условиями жизни и воспитания детей, находящихся под опекой (попечительством), психологов (педагогов-психологов), медицинских работников, специалистов в области воспитания, педагогов, юристов, а также иных специалистов организаций, осуществляющих отдельные полномочия органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, организаций, оказывающих социальные услуги, и определение порядка их привлечения;

наделение органов опеки и попечительства полномочием по проверке условий жизни подопечных при перемене места жительства несовершеннолетнего подопечного опекуном или попечителем и определение порядка проведения органом опеки и попечительства оценки последствий перемены места жительства подопечного и выявления условий, препятствующих проживанию несовершеннолетнего подопечного по новому месту жительства, а также порядок дачи органом опеки и попечительства согласия на перемену места жительства подопечного, постановки подопечного на учет по новому месту жительства подопечного;

уточнение требований, которые орган опеки и попечительства может указать в акте о назначении опекуна или попечителя либо в договоре об осуществлении опеки или попечительства, касающихся прохождении дополнительной подготовки, предусмотренной пунктом 6 статьи 127 Семейного кодекса Российской Федерации, сопровождении, предусмотренном частью 6 статьи 2 Федерального закона "Об опеке и попечительстве", уведомления органа опеки и попечительства об изменении состава семьи опекуна или попечителя, лиц, проживающих совместно с ними, а также такие требований, которые определяют конкретные условия воспитания, образования, лечения, несовершеннолетнего подопечного, в том числе его общения со своими братьями (сестрами), в случае если они не воспитываются в одной семье, а также иными родственниками (при их наличии).

В целях оказания гражданам, желающим усыновить (удочерить), взять под опеку (попечительство), создать приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, стать патронатным воспитателем (далее - гражданин, выразивший желание стать опекуном), помощи в определении своей готовности к приему на воспитание ребенка, оставшегося без попечения родителей, в выборе формы устройства ребенка на воспитание в семью, в осознании реальных проблем, трудностей и рисков, с которыми им предстоит встретиться в процессе воспитания ребенка, выявления и формирования у граждан воспитательных компетенций, а также родительских навыков и возможностей семьи для содержания и воспитания ребенка, в том числе для охраны его прав и здоровья, создания безопасной среды, успешной социализации, образования и развития в 2012 году было введено обязательное требование для указанных граждан проходить подготовку для получения заключения о возможности быть опекуном или усыновителем несовершеннолетнего ребенка.

По данным федерального статистического наблюдения по форме N 103-РИК "Выявление и устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - форма N 103-РИК), в конце 2017 года 842 организации осуществляли полномочие органа опеки и попечительства по подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами (в конце 2016 года 887 организаций, 2015 года - 861 организация), 2896 - предоставляли медицинскую, психологическую, педагогическую, юридическую, социальную помощь, не относящуюся к социальным услугам (социальное сопровождение) (в 2016 году - 2785, в 2015 году - 2791, в 2014 году - 1477).

Вместе с тем, по данным федерального статистического наблюдения по форме N 103-РИК ежегодно отменяется примерно 1% решений о передаче ребенка в семью на воспитание от общей численности детей-сирот, находящихся на воспитании в семьях. В 2013 г. отменено 5 521 решение, в 2014 г. - 5 198, в 2015 г. - 5 713, в 2016 г. - 5227, в 2017 году - 4757.

Из них отменено решений по инициативе усыновителей, опекунов, попечителей, приемных или патронатных родителей в 2013 г. - 3 921 (71% от общего количества решений), в 2014 г. - 3 543 (68% от общего количества решений), в 2015 г. - 3 646 (64% от общего количества решений), в 2016 г. - 3909 (71% от общего количества решений), в 2017 году - 3134 (66% от общего количества решений).

К обстоятельствам, послужившим причиной отмены решения о передаче ребенка в семью, в том числе относятся некачественная подготовка граждан, выразивших желание стать опекуном, а также отсутствие мотивации у семей, принявших в семью на воспитание ребенка, оставшегося без попечения родителей, к сопровождению и оказанию помощи.

По данным Следственного комитета Российской Федерации в 2015 году возбуждено 146 уголовных о преступлениях против жизни, здоровья и половой неприкосновенности против усыновленных детей и детей, находящихся под опекой (попечительством), в 2016 году - 189 уголовных дела. В 2015 году потерпевшими были признаны 142 ребенка, оставшихся без попечения родителей (95 из которых находились на воспитании в семьях усыновителей или опекунов (попечителей), в 2016 году численность потерпевших детей составила 130 (82 из которых находились на воспитании в семьях усыновителей или опекунов (попечителей). Проведенный анализ материалов проверок уголовных дел показал, что преступления в отношении детей совершаются как непосредственно усыновителями, опекунами или попечителями, так и близким лицом или членом семьи, в которую ребенок передан на воспитание.

В связи с этим система подбора и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами, требует совершенствования, в том числе в части исследования мотивации гражданина, наличия в семье ресурсов для воспитания ребенка, наличия возможных ограничений для приема ребенка в семью, возможности обеспечения потребностей ребенка в семье, наличия у гражданина опыта воспитания и иных компетенций, необходимых для приема ребенка в семью на воспитание.

В этих целях законопроектом определены цели социально-психологического обследования граждан, выразивших желание стать опекунами, вводится понятие "сопровождение" в отношении категорий детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, а также граждан, принявших на воспитание детей в свои семьи (усыновление, опека, попечительство). Также законопроектом уточнены категории граждан, которые должны проходить социально-психологическое обследование в обязательном порядке, и требования проходить подготовку. Порядок организации и осуществления деятельности по социально-психологическому обследованию указанных лиц, включая содержание, сроки проведения социально-психологического обследования, способы и формы его проведения, форму заключения о результатах его проведения, порядок пересмотра результатов социально-психологического обследования, требования, предъявляемые к лицам, привлекаемым к проведению социально-психологического обследования, а также порядок отбора и требования к организациям, проводящим социально-психологическое обследование, предлагается утверждать уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В настоящее время в соответствии с пунктом 17 Порядка организации и осуществления деятельности по подготовке лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, утвержденного приказом Минобрнауки России от 13 марта 2015 г. N 235, психологическое обследование граждан, выразивших желание стать опекунами, проводится только с их письменного согласия. Результаты психологического обследования передаются гражданину лично. Результаты психологического обследования направляются в орган опеки и попечительства только с письменного согласия гражданина.

Проведенный Минобрнауки России мониторинг показал, что 92% школ приемных родителей уже проводят психологическое обследование кандидатов.

Необходимость обязательного прохождения гражданами, выразившими желание стать опекунами, психологического обследования поддерживает Совет семей, воспитывающих детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, созданный приказом Минобрнауки России от 2 апреля 2015 г. N 354, члены Некоммерческой организации "Союз приемных родителей, усыновителей, опекунов и попечителей", созданной в июле 2016 г. в целях выработки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере развития семейных форм устройства детей-сирот и поддержки замещающих семей.

В соответствии со статьями 127 и 146 Семейного кодекса Российской Федерации граждане, выразившими желание стать опекунами, должны проходить психолого-педагогическую и правовую подготовку. Исключение предусматривается для близких родственников ребенка, а также лиц, которые являются или являлись усыновителями и в отношении которых усыновление не было отменено, и лиц, которые являются или являлись опекунами (попечителями) детей и которые не были отстранены от исполнения возложенных на них обязанностей. Законопроектом предлагается обязательное прохождение подготовки близкими родственниками, выразившими желание стать опекунами.

Требование статьи 127 и статьи 146 Семейного кодекса Российской Федерации о невозможности быть усыновителями, опекунами или попечителями к гражданам, имеющим или имевшими судимость, подвергающимся или подвергавшихся уголовному преследованию за преступления, указанные в подпунктах 9 - 11 пункта 1 статьи 127, в абзацах третьем и четвертом пункта 1 статьи 146 Семейного кодекса Российской Федерации, законопроектом распространяется также на супругов таких граждан, если они состоят в браке.

Одновременно законопроектом предлагается установить требование к площади жилого помещения в предполагаемом месте жительства ребенка, передаваемого под опеку (попечительство) или усыновление, а именно общая площадь жилого помещения, приходящаяся на одно лицо, проживающее в нем, не должно быть менее учетной нормы площади жилого помещения, установленной в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации. Предлагаемые законопроектом требования к площади жилого помещения также не распространяются на отчима (мачеху) усыновляемого ребенка. Кроме того, законопроектом устанавливается, что при вынесении решения об усыновлении ребенка суд вправе отступить от требования к площади жилого помещения с учетом интересов усыновляемого ребенка и заслуживающих внимания обстоятельств.

Законопроектом устанавливается, что допускается одновременное усыновление только одного ребенка, за исключением случаев усыновления братьев и сестер, а также детей, которые ранее находились под опекой (попечительством) одного лица или супругов или были усыновлены одним лицом или супругами или воспитывались вместе одним лицом или супругами или находились под надзором в одной организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и воспитывались не менее одного года вместе в одной воспитательной группе.

В целях успешной адаптации усыновленных детей последующее усыновление детей гражданами, в семье которых уже воспитывается усыновленный или подопечный ребенок (дети), допускается по истечении года с момента вступления в силу решения суда о предыдущем усыновлении указанными гражданами ребенка или издания акта органа опеки и попечительства о назначении указанных граждан опекунами (попечителями) (за исключением случаев усыновления детей, находящихся у них под опекой (попечительством), усыновления братьев и сестер ребенка, в случае их неодновременного усыновления, а также усыновления детей, являющихся родственниками указанных граждан).

Аналогичный порядок предусматривается и при передаче детей под опеку (попечительство). В настоящее время согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан" количество детей в приемной семье, включая родных и усыновленных детей, не превышает, как правило, 8 человек. Данная норма имеет рекомендательный характер. По состоянию на конец 2017 года в 21 246 семьях находилось под опекой 3 и более детей (без родных). В совокупности с допускаемым исключением, предлагаемое законопроектом ограничение численности передаваемых в семью на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, является необходимой мерой. Одновременное устройство в семью более одного ребенка, если это не дети, ранее воспитывавшиеся вместе, может повлечь серьезные сложности с их адаптацией в семье.

Ограничение численности детей будет способствовать более успешной адаптации ребенка в семье, его воспитанию и образованию, защите прав и социализации в обществе, позволит снизить риски возврата детей в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Большая часть субъектов Российской Федерации (51) поддерживает предлагаемое правило.

В соответствии с частью 2 статьи 24 Закона об опеки орган опеки и попечительства обязан осуществлять проверку условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей. Законопроектом предусматривается привлечение (в порядке, установленном Правительством Российской Федерации) к проведению таких проверок специалистов в сфере воспитания, иных специалистов, а также специалистов организаций, осуществляющих отдельные полномочия органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, организаций, оказывающих социальные услуги. Привлечение специалистов к проверке обусловлено в целях определения деятельности опекунов (попечителей) по обеспечению интересов и потребностей ребенка, выявления, в том числе случаев жестокого обращения с ребенком.

В связи с тем, что участились случаи ухудшения опекунами условий проживания подопечных детей при перемене места жительства законопроектом предлагается допускать перемену места жительства подопечного после проведения органом опеки и попечительства по его новому месту жительства оценки последствий перемены места жительства подопечного и выявления условий, препятствующих проживанию несовершеннолетнего подопечного по новому месту жительства. Перемена места жительства подопечного не допускается, если в результате проведенной оценки установлена возможность ухудшения указанных условий. Порядок проведения органом опеки и попечительства оценки последствий и порядок дачи органом опеки и попечительства согласия на перемену места жительства подопечного предлагается определять уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Также законопроектом предлагается внести изменения в статью 271 Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации в части дополнения перечня документов, прилагаемых к заявлению об усыновлении, заключением органа опеки и попечительства о возможности гражданина принять ребенка, оставшегося без попечения родителей, на воспитание в свою семью, учитывающее рекомендации по результатам социально-психологического обследования гражданина и его супруга, в случае если гражданин состоит в браке.

Постановлением Европейского суда от 18 апреля 2013 г. "Дело "Агеевы (Ageyevy) против Российской Федерации" установлено, что заявители были лишены возможности ходатайствовать (в связи с изменением обстоятельств) о восстановлении прав усыновителей. Семейный кодекс Российской Федерации не содержит правовой нормы, позволяющей обращаться в суд с заявлением о восстановлении в правах усыновителей.

Законопроектом предусматривается возможность в судебном порядке восстановить усыновителей в возложенных на них обязанностях родителей по заявлению бывших усыновителей, в случаях, если они изменили поведение, образ жизни и (или) отношение к воспитанию ребенка и (или) изменились обстоятельства, послужившие основанием к отмене усыновления. При этом предусматривается, что усыновители не могут быть восстановлены в возложенных на них обязанностях родителей в случаях, если усыновление было отменено по их инициативе.

Также, законопроектом предлагается возможность восстановления опеки или попечительства в отношении ребенка в случае, если граждане, которые были отстранены от исполнения возложенных на них обязанностей опекуна или попечителя, изменили поведение, образ жизни и (или) отношения к воспитанию ребенка и (или) изменились обстоятельства, послужившие основанием прекращения опеки или попечительства. Восстановление опеки или попечительства в отношении ребенка, достигшего возраста десяти лет, возможно только с его согласия.

Восстановление опеки или попечительства в случае, если ребенок был усыновлен или передан под опеку или попечительство другим лицам, предлагается не допускать.

Кроме того, законопроектом предлагается включить в число случаев, когда опекун вправе заключить кредитный договор и договор займа от имени подопечного, а попечитель вправе давать согласие на заключение таких договоров, случай получения займа в целях обучения в организации, осуществляющей образовательную деятельность.

В настоящее время согласно статье 104 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" гражданам, поступившим в организации, осуществляющие образовательную деятельность, для обучения по соответствующим образовательным программам, банками и иными кредитными организациями предоставляются образовательные кредиты.

Исходя из требований Гражданского кодекса Российской Федерации (статья 26, пункт 2 статьи 37), Семейного кодекса Российской Федерации (статья 60), Закона об опеке (часть 1 статьи 21), для заключения кредитного договора необходимо согласие законных представителей несовершеннолетнего и предварительное разрешение органов опеки и попечительства, поскольку заключение кредитного договора является сделкой, влекущей за собой уменьшение стоимости имущества подопечного (заемщик отвечает по обязательствам, вытекающим из кредитного договора, всем своим имуществом).

Однако в соответствии с действующей редакцией части 4 статьи 19 Закона об опеке опекун не вправе заключать кредитный договор и договор займа от имени подопечного, выступающего заемщиком, а попечитель не вправе давать согласие на заключение таких договоров, за исключением случаев, если получение займа требуется в целях содержания подопечного или обеспечения его жилым помещением.

В целях распространения образовательного кредитования на детей, оставшихся без попечения родителей, законопроектом в часть 4 статьи 19 Закона об опеке вносятся соответствующие изменения. Статьей 4 законопроекта устанавливается срок вступления в силу федерального закона с 1 января 2021 года, поскольку для его реализации потребуется внесение изменений в отдельные нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, приказы министерств, а также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законопроект не содержит положений, противоречащих положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.