Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части повышения ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по перевалке, дроблению и сортировке угля в морских или речных портах" (от 22.04.2019 г. N 12627-СШ/Д26и) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части повышения ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по перевалке, дроблению и сортировке угля в морских или речных портах"
(от 22.04.2019 г. N 12627-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона ""О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части повышения ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по перевалке, дроблению и сортировке угля в морских или речных портах" (далее соответственно - проект акта,КоАП РФ), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 15 февраля 2019 года по 7 марта 2019 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/02-19/00088497).

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности в срок со 2 апреля по 10 апреля 2019 года. В ходе публичных консультаций были получены позиции Российского союза промышленников и предпринимателей, Ассоциации морских торговых портов, АО "Туапсинский морской торговый порт", АО "Восточный порт",АО "Дальтрансуголь", ОАО "Калининградский морской торговый порт", ООО "Стивидорная компания "Малый порт", АО "Мурманский морской торговый порт", ПАО "Мечел", АО "Сибирская Угольная Энергетическая Компания", АО "Морцентр-ТЭК", "UCL Holding", АО "Морской порт Санкт-Петербург", частично учтенные в настоящем заключении. Неучтенные замечания и предложении представлены в приложении к настоящему заключению в целях их дополнительной проработки разработчиком.

Проект акта разработан в соответствии с абзацем пятым пункта 1 поручения Президента Российской Федерации от 31 марта 2018 г. N Пр-524 (далее - Поручение).

В соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета проекта акта разработан в целях снижения негативного воздействия на окружающую среду от деятельности по перевалке угля и других пылящих навалочных грузов в морских портах.

1. Поручением предусмотрено установление мер административной ответственности в виде приостановления деятельности при повторном нарушении санитарного и экологического законодательства стивидорными компаниями (часть 1 Поручения). Вместе с тем отдельной мерой решения поставленной в Поручении задачи определена необходимость расторжения договоров аренды федерального имущества при неисполнении предписаний контрольно-надзорных органов и решений судебных инстанций (часть 2 Поручения).

При этом проектом акта предусмотрена ответственность в виде административного приостановления деятельности как за повторное совершение административного правонарушения, так и за невыполнение предписаний органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, государственный экологический надзор, что фактически выходит за рамки задачи, поставленной Поручением.

Указанное влечет риск того, что при реализации части 2 Поручения одно и то же правонарушение (невыполнение предписаний) в качестве негативных последствий для юридического лица может привести как к приостановлению деятельности, так и к расторжению договора аренды. Таким образом, проектом акта вводится конкуренция меры принуждения и экономического воздействия на правонарушителя-стивидора. Учитывая,что выбор первого или второго варианта применяемых мер зависит от решения должностного лица контрольно-надзорного органа, такой подход не может быть поддержан.

Вместе с тем строительство, модернизация и развитие портовой инфраструктуры являются одними из приоритетных направлений государственной политики.

Так, в соответствии с пунктом 15 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" в части модернизации и расширения магистральной инфраструктуры к 2024 году должно быть обеспечено увеличение мощностей морских портов Российской Федерации, включая порты Дальневосточного, Северо-Западного, Волго-Каспийского и Азово-Черноморского бассейнов, а также расширение и модернизация морской инфраструктуры.

Развитие портовой инфраструктуры также предусмотрено Программой развития угольной промышленности России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2014 г. N 1099-р.

Учитывая изложенное, проектируемые подходы к законодательному закреплению мер ответственности при совершении указанных правонарушений представляются недостаточно проработанными с точки зрения исключения избирательного подхода к определению мер воздействия на правонарушителя и оценки экономических последствий для хозяйственной деятельности правонарушителя в целом.

2. Проектом акта предусматривается установление ответственности за повторное правонарушение только в виде приостановления деятельности. При этом размеры санкций при первичном и повторном правонарушениях значительно отличаются. Например, размер административного штрафа за несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства для юридических лиц установлен в пределах 20 тыс. руб., а повторно в качестве административной санкции будет использоваться уже приостановление деятельности. При этом специальных составов мер ответственности за административное правонарушение в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производственную деятельность по перевалке, дроблению и сортировке угля в морском или речном порту, проектом акта не предусмотрено. Такой диапазон административных наказаний в части негативных последствий для юридического лица представляется чрезмерным.

Отдельно необходимо отметить, что распространение действия проектируемого регулирования в том числе на незначительные нарушения может привести к снижению инвестиционной привлекательности деятельности в портах в связи с возможностью административного приостановления деятельности.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 13 декабря 2016 г. N 28-П указал на то, что вводимые федеральным законодателем ограничения должны обеспечивать достижение конституционно значимых целей и не быть чрезмерными. Принцип соразмерности (пропорциональности) санкции совершенному правонарушению, относящийся к числу общепризнанных принципов права, предполагает дифференциацию ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, учет степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Приостановление деятельности стивидоров способно привести к остановке погрузочно-разгрузочной деятельности как на указанном объекте, так и на иных площадках. Указанное в конечном итоге способно привести к значительному снижению грузооборота в порту.

Кроме того, договоры на перевалку грузов заключаются в том числе в рамках внешнеэкономической деятельности и содержат жесткие санкции за неисполнение сторонами принятых на себя обязательств.

В этой связи применение такой санкции, как приостановление деятельности, способно повлечь за собой нарушение условий контрактов и, как следствие, применение к российской стороне соответствующих санкций, которые могут привести к закрытию и/или банкротству предприятий. Указанное, в свою очередь, может оказаться основанием для появления негативных социальных последствий.

Кроме того, такое различие мер ответственности в случаях первичного и повторного нарушений может способствовать расширению дискреционных полномочий контрольно-надзорных органов.

Вместе с тем в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности определяется только в случаях, предусмотренных статьями особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Учитывая представленные разработчиком пояснительные материалы и действующую сумму штрафа за вышеуказанные правонарушения, сумма собираемых штрафов в соответствии с действующим законодательством может не соответствовать уровню их социальной значимости.

На основании вышеизложенного представляется целесообразным предусмотреть в проекте акта применение соразмерного и дифференцированного в зависимости от существа административного правонарушения административного наказания.

3. Частью 2 статьи 8.13 КоАП РФ уже предусмотрена ответственность в виде административного приостановления деятельности за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных защитных полос в состояние, пригодное для пользования.

Таким образом, при перевалке пылящих и навалочных грузов (каменного угля) с нарушениями санитарного и экологического законодательства возможно привлечение к ответственности как в соответствии с нормами проекта акта, так и в соответствии с указанной статьей.

В целях исключения возможности указанных подходов представляется необходимым синхронизировать положения проекта акта с действующим законодательством в соответствии с данным замечанием.

4. Проектом акта предлагается установить ответственность как в отношении юридических лиц, так и индивидуальных предпринимателей. Вместе с тем действующими нормами части 11 статьи 8.1, частей 1, 4, 5 статьи 8.13, отдельных частей статьи 19.5 КоАП РФ отдельная ответственность для индивидуальных предпринимателей не предусмотрена. Кроме того, для индивидуальных предпринимателей в проекте акта используются различные формулировки, а именно индивидуальные предприниматели и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

В этой связи следует привести положения проекта акта и формулировки действующих норм к единообразию.

5. Представленная разработчиком редакция проекта акта не содержит положений об отлагательном сроке вступления его в силу. Учитывая высокую социальную значимость предприятий, особенно в дальневосточных регионах, в том числе занимающихся перевалкой, дроблением, сортировкой каменного угля, считаем целесообразным в целях недопущения приостановления хозяйственной деятельности таких предприятий предусмотреть в проекте акта переходный период не менее 1 года.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России может быть сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 9 л. в 1 экз.