Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" в части создания правовой основы для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров" (подготовлен Минюстом России 14.06.2019) (не действует)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" в части создания правовой основы для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров"
(подготовлен Минюстом России 14.06.2019 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Во исполнение абзаца восьмого подпункта "г" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 25.05.2017 N Пр-1004ГС о формировании системы досудебного урегулирования споров по вопросам защиты прав потребителей и развития института независимой экспертизы качества товаров и услуг c участием в этой работе общественных объединений, ассоциаций (союзов) потребителей, а также в целях реализации пункта 01.01.008.006 плана мероприятий по направлению "Нормативное регулирование" программы "Цифровая экономика Российской Федерации", утвержденного Правительственной комиссией по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условия ведения предпринимательской деятельности (протокол от 18.12.2017 N 2), подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Федеральный закон "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" в части создания правовой основы для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров (далее - проект федерального закона).

Проект федерального закона призван создать благоприятные условия для развития частных инициатив, направленных на обеспечение эффективной защиты прав потребителей с использованием механизмов альтернативного урегулирования споров и информационных технологий, что позволит укрепить доверие потребителей к сфере онлайн-торговли, упростить и сделать более доступной защиту их прав и снизить нагрузку на судебную систему.

В настоящий момент в Российской Федерации не существует правового регулирования отношений по реализации процедур онлайн-урегулирования споров (далее - ОУС).

Необходимость создания системы механизмов ОУС вызвана главным образом возрастающим числом жалоб потребителей, связанных с онлайн-покупками и оказанием онлайн-услуг, необходимостью сократить издержки потребителей и государства на ведение судебной защиты нарушенных прав потребителей, издержки бизнеса на администрирование обработки и хранения претензий потребителей в бумажной форме.

О тенденции роста Интернет-торговли в России заявила Ассоциация компаний Интернет-торговли (далее - АКИТ): в 2017 году "рынок Интернет-торговли в Российской Федерации увеличился на 13% - до 1,04 трлн руб.", в 2018 г. "ожидается ускорение роста рынка Интернет-торговли в России примерно на 20%".

Роспотребнадзор в своем ежегодном докладе за 2016 г. отметил "ежегодный прирост жалоб потребителей в отношении хозяйствующих субъектов, чья деятельность по продаже товаров осуществляется посредством сети Интернет: если в 2012 г. их было 3 412 (в 2013 г. - 6 072, в 2014 г. - 7 815), то в 2015 г. - уже 8 536, а в 2016 г. - 8 765".

Предметом правового регулирования проекта федерального закона являются общественные отношения между сторонами гражданско-правовых потребительских споров, а именно: потребителем и изготовителем (исполнителем, продавцом, уполномоченной организацией или уполномоченным индивидуальным предпринимателем, импортером, владельцем агрегатора) (далее - адресаты требований), если такие отношения связаны с:

1) применением механизмов ОУС, в том числе с участием нейтральных лиц (специалистов, экспертов, медиаторов и прочих);

2) созданием, обеспечением функционирования или использованием платформы ОУС - информационной системы, включающей сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть Интернет) и (или) программу для электронных вычислительных машин, обеспечивающей с использованием сети Интернет и в соответствии с правилами, установленными оператором платформы ОУС, процесс досудебного урегулирования споров c участием потребителей при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг) (далее - платформа ОУС).

Закон Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей) регулирует отношения, возникающие между потребителями и адресатами требований, устанавливает права потребителей и механизм реализации этих прав. Тем не менее данный закон не указывает среди механизмов реализации прав потребителей процедуры ОУС, хотя также не содержит препятствий для реализации такого рода процедур по взаимному согласию сторон.

Механизм досудебного урегулирования споров уполномоченным по правам потребителей финансовых услуг, который предусмотрен Федеральным законом от 04.06.2018 N 123-ФЗ "Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг", не исключает такое урегулирование в режиме онлайн. Вместе с тем данный механизм не является универсальным, так как применяется для узкой категории споров, а также не раскрывает специфику осуществления ОУС посредством платформ ОУС.

Федеральный закон от 27.07.2010 N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" регулирует отношения, связанные с процедурой медиации, однако в данном акте не учитывается возможность реализации данной процедуры онлайн (хотя для этого отсутствуют препятствия).

Одновременно с этим в Российской Федерации складывается практика, прежде всего, владельцев агрегаторов, направленная на защиту прав потребителей с использованием механизмов ОУС, преимущественно в сфере Интернет-торговли.

Среди юридических лиц, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации, которые предоставляют потребителям возможность обращаться за содействием в урегулировании споров, связанных с онлайн-покупками и онлайн-услугами, следует выделить АКИТ и ООО "Яндекс.Маркет". Собственные системы ОУС в настоящее время разрабатывают и другие российские компании.

Таким образом, с учетом роста рынка Интернет-торговли, возрастающего числа жалоб потребителей на онлайн-покупки и онлайн-услуги, наличия практики ОУС, реализуемой частными организациями, и внедрения в отдельных сферах услуг правовых механизмов досудебного урегулирования споров, не исключающих ОУС, необходимо создать правовую основу для развития системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров с целью формирования благоприятных условий для развития в России практики онлайн-урегулирования потребительских споров, предоставления гарантий соблюдения прав потребителей при реализации процедур ОУС.

В проекте федерального закона в качестве участников системы альтернативных онлайн-механизмов урегулирования споров выступают стороны потребительских споров: потребитель и адресат требования, нейтральные лица (специалисты, эксперты, медиаторы и прочие), операторы платформ ОУС - лица, осуществляющие деятельность по эксплуатации платформы ОУС. Проект федерального закона не обязывает кого-либо создавать платформы ОУС. Создание платформ ОУС и организация процедур ОУС осуществляются на добровольной основе.

Потенциально круг (предметные категории) потребительских споров, которые могут быть урегулированы с использованием процедур ОУС, не ограничен.

Проект федерального закона предусматривает, что обязательное участие в ОУС может быть только в одном случае: если обязательный досудебный порядок ОУС установлен договором с потребителем и если потребитель явно согласился с условиями договора об этом.

В случаях, когда федеральным законом или договором установлен обязательный досудебный порядок урегулирования спора, он считается соблюденным, если требование потребителя было направлено и принято адресатом требования к рассмотрению с использованием платформы ОУС и:

1) истек тридцатидневный срок с даты обращения потребителя с соответствующим требованием;

2) до истечения указанного тридцатидневного срока по результатам рассмотрения требования адресатом требования было принято решение об удовлетворении, частичном удовлетворении или отказе в удовлетворении требования и такое решение с использованием платформы ОУС было получено потребителем.

Основу инфраструктуры системы ОУС составляет совокупность платформ ОУС. Количество платформ ОУС, а также их операторов не ограничивается проектом федерального закона.

Проект федерального закона также устанавливает требования к деятельности операторов платформ ОУС, платформам ОУС, правилам организации ОУС с помощью таких платформ.

Оператор платформы ОУС обязан осуществлять организационное, техническое и финансовое обеспечение функционирования платформ ОУС в соответствии с требованиями законодательства. Оператор платформы ОУС обязан обеспечить потребителю при использовании им платформы:

1) возможность направления требований и иных документов в электронной форме;

2) возможность получения потребителем сведений о ходе и результатах рассмотрения его требований, направленных посредством платформы ОУС;

3) возможность привлечения сторонами спора экспертов, специалистов, медиаторов и иных независимых посредников в целях их содействия урегулированию спора посредством платформы ОУС, если правилами урегулирования споров посредством такой платформы предусмотрено участие независимых посредников.

Операторы платформ ОУС обязаны уведомлять о своей деятельности и функционировании своих платформ уполномоченный орган в области защиты прав потребителей, который публикует сведения о таких операторах и платформах на своем сайте в сети Интернет.

Проект федерального закона не устанавливает конкретных способов ОУС и требований к процедурам ОУС в рамках конкретных способов, предлагает операторам платформ ОУС самостоятельно определять в правилах платформ ОУС такие способы ОУС и устанавливать требования к процедурам ОУС.

Вместе с тем проект федерального закона формулирует базовые требования к процедурам ОУС, важнейшими из которых являются законность и добросовестность сторон спора, беспристрастность независимых посредников в случае их привлечения к участию в урегулировании спора в соответствии с правилами платформы ОУС.

Кроме того, проектом федерального закона установлены предельные (максимальные) сроки, в рамках которых потребителями могут быть заявлены соответствующие требования через платформы ОУС: в течение шести месяцев со дня передачи товара потребителю или со дня принятия выполненной работы (оказанной услуги). Если работа не выполнена, а услуга не оказана, то срок предъявления требований составляет шесть месяцев со дня, когда в соответствии с договором товар должен был быть передан, а услуга - оказана, если меньший срок для предъявления требований не установлен законодательством.

Сроки предъявления требования в рамках ОУС установлены, поскольку платформа ОУС в первую очередь призвана урегулировать претензии потребителей, которые заявляются в момент исполнения сделки, принятия товара или результатов услуги либо в разумный срок.

В процессе урегулирования спора с использованием платформы ОУС стороны и другие участники ОУС не связаны заявленными требованиями потребителя. Например, вместо требования потребителя об устранении недостатков товара стороны могут договориться о возврате товара и возмещении его стоимости с предоставлением потребителю скидки на будущие покупки и т.п.

Проект федерального закона устанавливает бесплатность услуг платформы ОУС для потребителей.

В целях экономического стимулирования создания и использования платформ ОУС предлагается освободить адресатов требований, добросовестно участвующих в процедурах ОУС, от штрафа, предусмотренного пунктом 6 статьи 13 Закона о защите прав потребителей.

Дополнительно необходимо отметить, что инициатива проекта федерального закона нацелена на воплощение рекомендаций Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР), направленных на развитие электронной коммерции.

В Рекомендациях о защите потребителей в контексте электронной торговли, принятых 09.12.1999, ОЭСР заявила о значимости развития альтернативных процедур урегулирования потребительских споров в сфере электронной коммерции, в том числе осуществляемых онлайн.

24.05.2016 вышеназванные Рекомендации после пересмотра и усовершенствования утверждены в новой редакции.

В соответствии с пунктом 43 Рекомендаций ОЭСР о защите потребителей в электронной коммерции от 24.05.2016 (далее - Рекомендации):

- потребителям должны быть предоставлены эффективный доступ к справедливому, простому в использовании, прозрачному и эффективному механизму своевременного разрешения местных и трансграничных споров в сфере электронной коммерции и возможность получения требуемого возмещения, как полагается, без необходимости нести излишние расходы и обременения;

- такие механизмы могут включать в себя внесудебные механизмы, такие как обработка внутренних жалоб и альтернативное урегулирование споров.

Согласно пункту 45 Рекомендаций потребителям следует обеспечить доступ к механизмам альтернативного урегулирования споров, включая системы урегулирования споров онлайн, для содействия урегулированию споров по жалобам в связи с осуществлением электронных транзакций, обращая особое внимание на транзакции с низкой стоимостью или трансграничные.

ОЭСР в пункте 53 Рекомендаций для достижения поставленных целей предлагает правительствам совместно с заинтересованными лицами:

- оказывать поддержку продолжающемуся развитию эффективных механизмов совместного регулирования и саморегулирования, которые помогают усиливать доверие в сфере электронной коммерции, в том числе посредством поощрения эффективных механизмов урегулирования споров;

- оказывать поддержку продолжающемуся развитию технологий как средству для защиты потребителей и предоставления им дополнительных возможностей.

Проект федерального закона учитывает требования Рекомендаций и предлагает доступный для потребителей досудебный механизм урегулирования потребительских споров с использованием платформ ОУС.

При подготовке проекта федерального закона также рассматривались иные международные и зарубежные подходы к регулированию и внедрению процедур ОУС.

На международном уровне одним из акторов, развивающих идею ОУС, является Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ).

На 33-й сессии Рабочей группы III (Урегулирование споров в режиме "онлайн") ЮНСИТРАЛ (Нью-Йорк, 27.06 - 15.07.2016) представлен проект итогового документа, отражающего элементы и принципы процедуры ОУС: "Технические комментарии по урегулированию споров в режиме онлайн" (далее - Технические комментарии).

Исходя из п. 2 Технических комментариев, описываемая в них процедура допускает "широкий набор подходов и форм". Широкий подход допускает разнообразие процедур разрешения споров и возможность участия независимых лиц различных видов.

Европейским союзом 21.05.2013 приняты Регламент "Об урегулировании споров с участием потребителей онлайн" (далее - Регламент) и Директива "Об альтернативном урегулировании споров с участием потребителей" (далее - Директива).

Созданный в соответствии с Регламентом публичный информационный ресурс для ОУС (платформа ODR) с участием потребителей начал функционировать в январе 2016 г. Оператором платформы ODR выступает Европейская комиссия. Урегулированию споров на данной платформе содействуют независимые посредники, соответствующие требованиям Директивы.

Также представляет интерес национальный уровень регулирования ОУС. Так, в Канаде на территории провинции Британская Колумбия с 2017 г. функционирует онлайн арбитраж по разрешению гражданских споров (далее - CRT).

CRT разрешает споры по материальным требованиям с ценой до 5 тысяч долларов, а также споры, вытекающие из совместного владения собственностью. CRT разрешает споры главным образом посредством сервисов ОУС. Согласно статье 1 Закона об арбитраже по разрешению гражданских споров от 31.05.2012 (далее - Закон об CRT) под сервисом онлайн-урегулирования споров понимается сервисы урегулирования споров, которые предоставляются посредством электронных коммуникационных средств и направлены на оказание поддержки сторонам в урегулировании спора путем заключения соглашения без прямого участия со стороны служащего арбитража или лица, назначенного или нанятого арбитражем для организации процесса урегулирования спора.

Кроме того, заслуживают внимания инициативы частных компаний - владельцев агрегаторов, которые реализуют ОУС посредством своих информационных ресурсов в сети Интернет.

В частности, группа компаний Alibaba Group - крупнейшая Интернет-компания Китая, работающая в сфере электронной коммерции (далее - Компания), реализовала механизм онлайн-разрешения споров, вытекающих из сделок, заключенных между продавцами и покупателями, с помощью ее информационных ресурсов. Правовой основной для реализации данного механизма стала совокупность соглашений Компании с пользователями информационных ресурсов, которые предоставили Компании право по своему усмотрению разрешать потребительские споры.

Проект федерального закона призван создать в России благоприятные условия для частных инициатив, направленных на обеспечение эффективной защиты прав потребителей с использованием механизмов альтернативного урегулирования споров и информационных технологий.

Проект учитывает признание значимости альтернативных процедур урегулирования споров на международном уровне и предлагает воплотить идею ОУС в динамично развивающейся сфере электронной коммерции для укрепления доверия потребителей к онлайн-покупкам и онлайн-услугам, а также к использованию альтернативных механизмов разрешения споров, которое способно снизить нагрузку на российские суды.

Проект федерального закона соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Реализация положений, предусмотренных проектом федерального закона, не повлечет социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.