Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части дифференциации административной ответственности и ее усиления в зависимости от степени потенциального риска, возникающего вследствие совершенного правонарушения" (подготовлен Роспотребнадзором 25.06.2019)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части дифференциации административной ответственности и ее усиления в зависимости от степени потенциального риска, возникающего вследствие совершенного правонарушения"
(подготовлен Роспотребнадзором 25.06.2019 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части дифференциации административной ответственности и ее усиления в зависимости от степени потенциального риска, возникающего вследствие совершенного правонарушения" подготовлен в целях дифференциации административной ответственности и ее усиления в зависимости от степени потенциального риска, возникающего вследствие совершенного правонарушения.

Законопроект обусловлен необходимостью совершенствования государственного обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду и касается составов административных правонарушений 6.3-6.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП).

Проектируемыми положениями предлагается применение дифференцированного подхода к назначению административной ответственности и ее усилению в зависимости от степени потенциального риска, возникающего вследствие совершенного правонарушения.

В качестве квалифицирующего признака законопроектом вводится причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния. С учетом наличия указанного квалифицирующего признака предусматривается увеличение санкций.

Данный подход позволяет учесть, что статья 236 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает в качестве уголовно наказуемого деяния нарушение санитарно-эпидемиологических правил, связывая его с наступлением последствий в виде массового заболевания или отравления людей.

Предлагаемый законопроектом квалифицирующий признак является правовым критерием разграничения различных видов ответственности (уголовной либо административной) в целях однозначного толкования норм в последующем правоприменении,

Необходимо отметить, что размеры санкций, установленные в статьях 6.3-6.7 КоАП не изменялись более двенадцати лет (за исключением статьи 6.6) и на сегодняшний день являются недостаточным, что подтверждается следующими статистическими данными.

Статья КоАП	2011			2016			2018
	Количество постановлений о назначении наказаний, в виде административного штрафа, вынесенных Роспотребнадзором	Сумма штрафа (тыс.руб.)	Средняя сумма штрафа (тыс.руб.)	Количество постановлений о назначении наказаний, в виде административного штрафа, вынесенных Роспотребнадзором	Сумма штрафа (тыс.руб.)	Средняя сумма штрафа (тыс.руб.)	Количество постановлений о назначении наказаний, в виде административного штрафа, вынесенных Роспотребнадзором	Сумма штрафа (тыс.руб.)	Средняя сумма штрафа (тыс.руб.)
ст.6.3	126378	249557	2,0	73009	231950	3,2	72022	274354	3,8
ст.6.4	43982	132235	3,0	51948	260863	5,0	57300	289196	5,0
ст.6.5	7853	50691	6,5	9478	92596	9,8	9849	103534	10,5
ст.6.6	49162	141167	2,9	36228	216872	6,0	34668	241341	7,0
ст.6.7	27770	108242	3,9	54492	374681	6,8	60710	479680	8,0
Средний размер штрафа			3,7			6,2			6,9

На фоне снижения количества проверок на 31,2 % с 194,0 тыс. в 2011 году до 148,0 тыс. в 2018 году и одновременного увеличения количества выявленных нарушений 739,4 тыс. в 2011 году до 842,0 тыс. в 2018 году средний размер наложенных административных штрафов увеличился на 13,9% с 3,7 тыс. рублей в 2011 году до 6,9 тыс. рублей в 2018 году и остается незначительным. При этом увеличение средней суммы штрафа связано с изменением структуры субъектов административной ответственности. Так, количество привлеченных к административной ответственности граждан уменьшилось в 2018 году на 6 % по сравнению с 2011 годом, при этом количество привлекаемых к ответственности юридических лиц увеличилось в 2018 году на 10 % по сравнению с 2011 годом.

Приведенные выше статистические данные показывают, что в целом количество выявленных нарушений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения увеличивается, вместе с тем, средняя сумма наложенного штрафа остается незначительной, что в свою очередь не отвечает целям административного наказания по предупреждению совершения новых правонарушений.

Международный опыт также свидетельствует о несоразмерности административных санкций за нарушения по аналогичным правонарушениям. Так, в Соединенных Штатах Америки нарушение санитарно-эпидемиологических требований влечет наложения штрафа до 1,0 миллиона долларов, в Великобритании до 400 тысяч фунтов стерлингов, в Австралии до 750 тысяч австралийских долларов, в Германии до 20 тысяч евро, в Турции до 25 тысяч евро.

Также законопроектом предлагается дополнить КоАП новыми составами административных правонарушений - статьей 6.3.2, частью 2 статьи 6.3.2, частью 2 статьи 6.4, статьей 6.5.1, частью 2 статьи 6.6. Новые составы корреспондируются с нормами материального права, изложенными в Федеральном законе от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", раскрывающими содержание действий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Состав статьи 6.3 КоАП является общим по отношению к составам 6.4-6.7.

Проектируемые составы статей 6.3, 6.3.2, 6.4, 6.5, 6.6, 6.7 КоАП предполагают введение частей 2 и 3, предусматривающих дифференциацию ответственности в зависимости от степени общественной опасности совершенного деяния и наступивших последствий. При этом предусмотрено увеличение размера санкций с учетом квалифицирующего признака в виде повторности либо наличия причиненного вреда.

Проектом предусмотрено дополнение КоАП новым составом - статьей 6.3.2, устанавливающей ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения к организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Указанный состав направлен на выделение в отдельную группу правонарушений, связанных с невыполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, и в полной мере корреспондируется со статьями Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ), в том числе со статьями 29, 32, 34, 36.

В действующей редакции КоАП нарушения вышеперечисленных статей не образуют самостоятельного состава и квалифицируется по общему составу статьи 6.3.

Вместе с тем анализ правоприменительной практики Роспотребнадзора показывает, что в 2018 году выявлено 874361 нарушение положений Федерального закона N 52-ФЗ, из которых 30,3 % составляют нарушения требований по организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, что является значительной частью в структуре всех выявленных нарушений и требует самостоятельной регламентации.

Частью 2 статьи 6.3.2 КоАП выделяется отдельный состав, предусматривающий ответственность за нарушение требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения к организации и проведению производственного контроля, что связано с необходимостью усиления ответственности за совершение вышеуказанного нарушения.

В законопроекте конкретизируется состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 6.4 КоАП, устанавливающей ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к жилым помещениям и общественным помещениям, зданиям, сооружениям и транспорту, путем разграничения на часть 1 и часть 2 в зависимости от объекта правонарушения.

В проектируемой статье выделяется часть 1 статьи 6.4, где объектом административного правонарушения являются требования к жилым помещениям, и часть 2 статьи 6.4, где объектом нарушения определены требования к производственным, общественным помещениям, зданиям, сооружениям, оборудованию и транспорту. Изменения обусловлены необходимостью введения различной ответственности за выявленное нарушение в зависимости от объекта посягательства и отвечает общим целям законопроекта.

Общественная опасность таких деяний, как нарушение санитарно-эпидемиологических требований к производственным, общественным помещениям, зданиям, сооружениям, оборудованию и транспорту (проектируемая часть 2 статьи 6.4), значительно выше и с точки зрения имеющихся статистических данных. Согласно полученным сведениям в 2018 году Роспотребнадзором выявлено нарушений санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта - 15,5 % от общего количества выявленных, а нарушений санитарно-эпидемиологических требований к жилым помещениям - 0,7 %.

Кроме того, разграничение состава корреспондируется со статьями 23 и 24 Федерального закона N 52-ФЗ.

Введение нового состава (проектируемая статья 6.5.1 КоАП) продиктовано отсутствием процессуальной модели, направленной на устранение существующего на сегодняшний день пробела в виде отсутствия возможности привлечения к административной ответственности организации, осуществляющей питьевое водоснабжение, за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, установленных статьей 23 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" по разработке и согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти плана мероприятий по приведению качества питьевой воды в соответствие с установленными требованиями.

Предлагаемая законопроектом редакция статьи 6.6 КоАП разграничивает общую норму, установленную частью 1 рассматриваемой статьи, и специальный состав, установленный частью 2 данной статьи, в зависимости от вида деятельности объекта, осуществляющего организацию питания, и направлена на конкретизацию состава административного правонарушения.

Вид деятельности, осуществляемый субъектом правонарушения, становится квалифицирующим признаком состава правонарушения, ответственность за которое установлена частью 2, что обусловлено "особым социальным статусом" субъектов, осуществляющих воспитание, обучение, пребывание, уход и присмотр, отдых и оздоровления детей, а также оказывающих медицинские, оздоровительные, социальные услуги, и находящихся в высокой категории риска.

Установленные в проектируемых статьях 6.2-6.7 пределы ответственности для физических лиц, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, превышают общие границы штрафа, установленные в статье 3.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой размер штрафа не должен превышать пяти тысяч рублей для физических лиц, пятидесяти тысяч рублей для должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, что повлекло внесение соответствующих дополнений в указанную статью Кодекса.

При этом размер предлагаемой проектом ответственности не может считаться чрезмерным и необоснованным, принимая во внимание, что нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства создает угрозу жизни или здоровью человека, оказания вредного воздействия факторов среды обитания.

В проекте закона положений, не соответствующих положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации, не содержится.

Реализация будущего федерального закона не повлечет за собой увеличения штатной численности федеральных государственных служащих, не предусматривает увеличения расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введения новых видов расходных обязательств, в том числе на содержание судейского корпуса, а также административного и вспомогательного персонала судов, в связи с чем не потребует дополнительных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.