Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием механизмов формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" (подготовлен Минэкономразвития России 31.07.2019) (не действует)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием механизмов формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций"
(подготовлен Минэкономразвития России 31.07.2019 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием механизмов формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" (далее - законопроект) предусматривает совершенствование правовых условий для формирования и использования целевого капитала некоммерческими организациями. Предлагаемые меры также нацелены на гармонизацию правовых норм и устранение существующих коллизий, что представляется необходимым для дальнейшего развития и более широкого распространения инструментов поддержки, имеющих долгосрочный социальный эффект.

В рамках действующего правового регулирования пожертвования, переданные некоммерческим организациям (например, образовательным организациям или музеям) на текущую уставную деятельность, признаются благотворительной деятельностью, однако если пожертвования переданы на формирование или пополнение целевого капитала, доход от которого данные организации будут получать ежегодно и который будет обеспечивать их долгосрочную устойчивость, вопреки сложившейся мировой практике как благотворительная деятельность не рассматриваются .

Согласно статье 1 Федерального закона от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (далее - Закон N 135-ФЗ) под благотворительной понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Деятельность по формированию и пополнению целевого капитала некоммерческих организаций соответствует этому определению.

В частности, законопроектом предлагается допустить возможность участия благотворительной организации в хозяйственных обществах совместно с другими лицами для случаев получения благотворительной организацией в порядке пожертвования или наследования ценных бумаг на пополнение целевого капитала, а также случаев, когда управляющая компания, осуществляющая доверительное управление имуществом, составляющим целевой капитал, размещает средства целевого капитала в акции публичных акционерных обществ. Действующий с 1995 года запрет на участие благотворительных организаций в хозяйственных обществах совместно с другими лицами не учитывает особенностей формирования, пополнения и использования целевого капитала и дискриминирует благотворительные организации по сравнению с другими организациями таких же организационно-правовых форм, не имеющих статуса благотворительных и, соответственно, ограничений на получение ценных бумаг на пополнение целевого капитала и инвестирование средств целевого капитала в ценные бумаги (в настоящее время в случае получения благотворительной организацией акций, например, в порядке наследования, она будет вынуждена незамедлительно осуществить их отчуждение).

Появление в российском законодательстве модели целевого капитала стало возможным благодаря принятию Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" (далее - Закон о целевом капитале). Для многих некоммерческих, в том числе благотворительных, организаций применение этого закона означало бы возможность обеспечить долгосрочную финансовую устойчивость в реализации своих программ и, тем самым, достижение более стабильного социального эффекта в их реализации.

Федеральный закон от 11 августа 1996 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (далее - Закон о благотворительной деятельности) был принят намного раньше Закона о целевом капитале и именно поэтому нормы Закона о целевом капитале в должной мере не получили отражения в Законе о благотворительной деятельности, что породило законодательные препятствия в его применения для значительной части некоммерческих организаций, а именно для благотворительных организаций.

Практика деятельности благотворительных организаций, использующих целевой капитал, свидетельствует о необходимости большей гармонизации (интеграции) указанного закона с Законом о благотворительной деятельности в целях устранения коллизий между их нормами.

Так, исключение абзаца второго пункта 1 статьи 3 из Закона о благотворительной деятельности позволит благотворительным организациям, которые сформировали целевой капитал, быть законодательно защищенными в том, что на их деятельность, связанную с использованием модели целевого капитала, распространяется специальный закон - Закон о целевом капитале.

Также законопроект относит к источникам формирования имущества благотворительной организации имущество, переходящее благотворительной организации по завещанию в порядке наследования, и денежные средства, полученные благотворительной организацией - собственником целевого капитала от управляющих компаний, осуществляющих доверительное управление имуществом, составляющим целевой капитал.

Несмотря на то, что указанный в статье 15 Закона о благотворительной деятельности перечень источников формирования имущества является открытым и вполне допускает включение в него имущества, полученного в порядке наследования, и дохода от целевого капитала, именно техническое внесение этих дополнений позволит полностью синхронизировать нормы Закона о благотворительной деятельности с нормами Закона о целевом капитале, предусматривающими возможность для благотворительных организаций использовать целевой капитал в своей деятельности.

Законопроектом не создаются дополнительные риски злоупотребления правом за счет адресности благотворительной деятельности - цели и порядок использования пожертвований определяются благотворителями (в том числе могут выбираться конкретные получатели поддержки или их категории). Благотворители сами осуществляют выбор форм благотворительности: направить пожертвование на удовлетворение текущих потребностей организаций или граждан либо капитализировать его с направлением получаемых доходов на решение социальных проблем. Не создаются и налоговые риски - законодательством предусмотрены одинаковые льготы в отношении целевых поступлений в адрес благотворительных организаций и целевых капиталов некоммерческих организаций: освобождение от налогообложения налогом на добавленную стоимость на основании подпункта 8 пункта 2 статьи 146 и подпункта 12 пункта 3 статьи 149 Налогового кодекса Российской Федерации; социальный налоговый вычет, установленный подпунктом 1 пункта 1 статьи 219 Налогового кодекса Российской Федерации; целевые поступления, указанные в пункте 2 статьи 251 Налогового кодекса Российской Федерации, не учитываемые при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций.

Законом N 275-ФЗ установлено, что административно-управленческие расходы специализированной организации управления целевым капиталом могут покрываться за счет так называемого "тела" целевого капитала в части, не превышающей 10% дохода от целевого капитала за отчетный год. Частью 3 статьи 3 Закона N 275-ФЗ определено, что для покрытия административно-управленческих расходов используется "поступивший", в буквальном прочтении - выведенный из доверительного управления, доход. То есть это означает, что специализированная организация управления целевым капиталом может прибегнуть к средствам дохода от целевого капитала для покрытия своих административно-управленческих нужд только в том случае, если планируется использование (передача получателю дохода от целевого капитала) указанного дохода. Возникает противоречивая ситуация, при которой, с одной стороны, необходимо обеспечить институциональную устойчивость специализированной организации управления целевым капиталом, которая в соответствии с действующим законодательством не может заниматься никакими иными (в том числе - платными) видами деятельности, и не всегда может покрыть административно-управленческие расходы за счет дохода от доверительного управления целевым капиталом или иных разрешенных средств. А с другой стороны, следует обеспечить разумную неприкосновенность и непрерывность прироста "тела" целевого капитала, что в свою очередь создает условия для расширения временного горизонта поддержки направлений, ради которых был сформирован целевой капитал. Разрешить сложившуюся ситуацию помогло бы исключение из текста пункта 3 статьи 3 Закона N 275-ФЗ слова "поступившего", что автоматически обозначало бы возможность использования части годового дохода от целевого капитала для поддержки административно-управленческой деятельности специализированной организации при сохранении оставшейся части дохода в доверительном управлении.

Законопроектом предусмотрен ряд стимулирующих мер, направленных на более широкое распространение механизма целевого капитала и развитие массовой благотворительности.

Одна из таких мер предполагает возможность увеличения срока на сбор средств в целях формирования целевого капитала. В настоящее время на формирование целевого капитала некоммерческой организации дается один календарный год, за который она должна успеть привлечь 3 миллиона рублей в виде целевых пожертвований и передать их в доверительное управление управляющей компании. Если этого сделать не удалось, полученные денежные средства возвращаются жертвователям, если иное не закреплено в договоре пожертвования. Законопроект предлагает следующее: если за отведенный Законом N 275-ФЗ срок некоммерческой организации удалось привлечь 50% средств, необходимых для формирования целевого капитала, высший орган управления некоммерческой организации вправе принять решение о продлении сбора еще на 6 месяцев. Предлагаемая мера особенно актуальна для региональных некоммерческих организаций, привлекающих относительно небольшие пожертвования, а также для социально ориентированных организаций, работающих с массовыми пожертвованиями. Как показывает сложившаяся правоприменительная практика, многие некоммерческие организации были вынуждены вернуть (и тем самым понести материальные и репутационные издержки) средства, перечисленные им на формирование целевого капитала, обратно жертвователям по причине того, что им не удалось собрать необходимые 3 миллиона рублей в установленные законодательством сроки, хотя они были близки к этой отметке.

Связанная с этим мера - разрешение использовать публичный сбор не только для пополнения, но и для формирования целевого капитала. В настоящее время, согласно пункта 1 статьи 11 Закона N 275-ФЗ публичный сбор средств на формирование целевого капитала разрешен исключительно в целях функционирования телеканала общественного телевидения. В этом смысле предложение объявлять публичный сбор средств на формирование целевого капитала некоммерческих организаций для всех сфер направлено на предоставление равных условий осуществления деятельности всеми собственниками целевых капиталов, независимо от разрешенной сферы деятельности.

Однако гораздо важнее, что принятие этой меры способствует развитию сектора целевых капиталов. Возможность объявить публичный сбор средств на стадии формирования целевого капитала означает, что некоммерческая организация получает доступ к инструментам массовой благотворительности. В своей кампании по привлечению средств в целевой капитал она может апеллировать не только к сложившемуся кругу жертвователей, но и к обществу в целом, что в значительной степени повышает шансы на успех: некоммерческая организация может привлечь больше пожертвований в более сжатые сроки. Кроме того, при публичном сборе средств используется "упрощенная" система пожертвований, предусматривающая внесение денежных средств на основе договора присоединения. Это в значительной степени снижает издержки благотворительности и способствует вовлечению большего числа жертвователей в механизм целевого капитала.

Законопроект четко формулирует возможность для использования средств, переданных на формирование целевого капитала, в случае невозможности его формирования в ходе публичного сбора средств, на цели, определенные договором пожертвования, то есть для передачи получателю дохода от целевого капитала. В настоящее время такая возможность законодательно не исключается, однако на практике не все некоммерческие организации осведомлены о ней. Предлагаемая поправка отвечает и интересам жертвователей, которые, очевидно, чаще поддерживают не формирование целевого капитала как такового, а прежде всего цель, ради которой он формируется. Поправка позволяет жертвователям реализовать свой благотворительный мандат в полной мере.

Законопроект пересматривает условия о периодичности и размере неиспользуемого дохода (не менее 25% за 3 года подряд вместо не менее 50% за 2 года подряд). Суть этих предложений состоит в предоставлении возможности регулировать "фандрейзинговую" нагрузку и преумножать (наращивать) "тело" целевого капитала за счет средств неиспользованного дохода, в случаях, когда, например, на проводимые крупные проекты, финансируемые за счет дохода от целевого капитала, средств недостаточно, а отсрочка реализации такого проекта на некоторый срок даст возможность собственнику целевого капитала аккумулировать достаточные средства для его финансирования. Примером такого проекта может служить строительство университетского кампуса.

Законопроект учитывает изменения Гражданского кодекса Российской Федерации в отношении категории акционерных обществ, в чьи акции могут быть размещены средства целевого капитала.

Законопроектом предусмотрена возможность объединения целевых капиталов нескольких некоммерческих организаций на одном счету. Такая практика уже давно существует на рынке доверительного управления в отношении других категорий инвесторов. Управляющая компания получает от контрагента (банка, депозитария и т.д.) единый отчетный документ (банковскую выписку или отчет депозитария), содержащий совокупную позицию без разделения по конкретным клиентам. Разделение производится во внутреннем учете управляющей компании, и поскольку этот учет является раздельным, то отчетность предоставляется для каждого целевого капитала, что обеспечивает необходимый уровень прозрачности. Объединение нескольких целевых капиталов на одном счету предоставляет небольшим некоммерческим организациям - собственникам целевого капитала равный доступ к более сложным инвестиционным стратегиям и при этом позволяет оптимизировать расходы на доверительное управление.

Законопроектом также предлагается предоставить управляющим компаниям возможность заключения договоров, являющихся производными финансовыми инструментами (далее - ПФИ). Согласно пункта 6 статьи 15 Закона N 275-ФЗ, заключение договоров ПФИ возможно при условии соблюдения установленных нормативными актами Банка России требований, направленных на ограничение рисков. При этом нормативного акта Банка России об ограничении рисков для целевых капиталов не существует.

Возможность приобретения производных финансовых инструментов в состав средств целевого капитала была введена Федеральным законом от 25 ноября 2009 г. N 281-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Условием включения в состав активов средств целевого капитала производных финансовых инструментов стало соблюдение нормативных актов Банка России по ограничению рисков. С 2009 года Банк России не разработал отдельного нормативного акта, регулирующего управление рисками при инвестировании активов целевых капиталов, вследствие чего приобретение производных финансовых инструментов было невозможно.

При этом с 2009 года действовал Приказ ФСФР России от 10 ноября 2009 г. N 09-45/пз-н "Об утверждении Положения о снижении (ограничении) рисков, связанных с доверительным управлением активами инвестиционных фондов, размещением средств пенсионных резервов, инвестированием средств пенсионных накоплений и накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих, а также об утверждении изменений в некоторые нормативные правовые акты Федеральной службы по финансовым рынкам", распространяющий свое действие на паевые инвестиционные фонды.            

Указание Банка России от 5 сентября 2016 г. N 4129-У "О составе и структуре активов акционерных инвестиционных фондов и активов паевых инвестиционных фондов" с 2016 года сняло ограничение на риски при приобретении производных финансовых инструментов (ПФИ) за счет активов квалифицированных инвесторов. Возможность приобретения ПФИ, а также структура и условия приобретения ПФИ теперь регламентируются на уровне договора доверительного управления активами. Аналогичная ситуация применима и для фондов целевого капитала.

В этой связи предлагается в пункте 6 статьи 15 Закона N 275-ФЗ исключить слова "при условии соблюдения установленных нормативными актами Банка России требований, направленных на ограничение рисков".

Возможность инвестирования в ПФИ позволит вывести процесс управления средствами фондов целевого капитала на качественно новый уровень, увеличить эффективность и диверсификацию инвестирования, повысить доходность вложений при сохранении относительно низкого риска.

Также законопроектом предусматривается изменение норм о расходах, связанных с доверительным управлением имуществом, составляющим целевой капитал, и вознаграждении управляющей компании. В законопроекте предлагается установить возможность выплаты собственниками целевого капитала платы за управление в пользу доверительного управляющего активами, составляющими целевой капитал, выплачиваемую независимо от наличия положительного финансового результата от управления. До сих пор была предусмотрена выплата лишь платы за успех, наступающая в случае наличия положительного финансового результата за определенный период. В случае вступления в силу предлагаемых изменений, собственники целевых капиталов в соответствии с договорами доверительного управления смогут выплачивать управляющим компаниями либо только плату за управление, либо только плату за успех, либо одновременно и плату за успех, и плату за управление. В результате собственники целевого капитала получат дополнительную гибкость с точки зрения определения такой структуры вознаграждения управляющих, какая в наибольшей степени отвечает долгосрочной стратегии организации. При этом, согласно предлагаемым изменениям, использование платы за управление наряду или вместо платы за успех является лишь правом для сторон взаимоотношений по управлению активами собственника целевого капитала, но не их обязанностью. Кроме того, в текущей ситуации запрета на плату за управление, при наличии заинтересованности управляющего в регулярном получении выплаты платы за успех, у него возникает экономическая заинтересованность в наполнении портфеля фонда инструментами с фиксированной доходностью (например, депозиты, облигации и т.п.), которые с большей вероятностью, чем иные инструменты, принесут регулярный доход, обусловливающий плату за успех управления активами. Таким образом, интересы управляющего могут вступать в противоречие с интересами собственника целевого капитала, средства которого имеют долгосрочную природу и могут быть в большей степени инвестированы в долгосрочные активы (например, акции, недвижимое имущество и т.п.), приносящие менее регулярный, но более значительный в совокупности доход. Снятие фактического запрета на выплату платы за управление позволит минимизировать данный конфликт интересов, что в долгосрочной перспективе может положительно сказаться на доходности инвестиции фондов целевого капитала, а также приведет к дальнейшему развитию рынка долгосрочных инвестиций в Российской Федерации. Кроме того, предлагаемые поправки соответствуют подходу, реализуемому в последние годы, в результате которого плата за управление активами была предусмотрена в иных сегментах рынка управления активами (в частности, при управлении средствами пенсионных накоплений).

Законопроект разработан в рамках реализации комплекса мер, направленных на увеличение поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, на период до 2018 года, утвержденного Правительством Российской Федерации (10 апреля 2013 г. N 1938п-П44) во исполнение подпункта "л" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики".

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Принятие законопроекта не потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и не повлечет выпадающих доходов федерального бюджета.