Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования отношений, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" (от 22.05.2019 г. N 16248-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования отношений, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/projects#npa=78185.

Разработчиком проведены публичные обсуждения текста проекта акта и сводного отчета в срок с 25 января по 14 февраля 2019 года.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия провело публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности в срок с 26 апреля по 13 мая 2019 года.

В ходе публичных консультаций были получены отзывы от муниципального казенного предприятия г. Новосибирска "Пассажирское автотранспортное предприятие N 4", АО "Евразийская корпорация автовокзалов", Транспортного союза Сибири, ГУП "Мосгортранс", некоммерческого партнерства "Томский автотранспортный союз", учтенные в настоящем заключении частично.

Также Минэкономразвития России был направлен запрос органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в ответ на который были получены отзывы от Департамента строительства и транспорта Белгородской области, Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области, Министерства экономического развития и промышленности Республики Карелия, управления автомобильных дорог и транспорта Тамбовской области, Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области, Министерства экономического развития Хабаровского края, Департамента транспорта и дорожного хозяйства Ямало-Ненецкого автономного округа, Департамента экономики и стратегического планирования Ярославской области,не содержащие замечаний и предложений. Кроме того, были получены отзывы от Министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края, управления дорог и транспорта Липецкой области, Министерства развития промышленности и предпринимательства Мурманской области, главного управления строительства Тюменской области, Министерства транспорта, дорожного хозяйства и цифрового развития Новгородской области, Министерства развития инфраструктуры Калининградской области, содержащие замечания и предложения по проекту акта.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, однако может нести риски возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

По итогам рассмотрения к проекту акта могут быть представлены следующие замечания.

1. Подпунктом "г" пункта 2 статьи 1 проекта акта предусматривается, что в случае если пассажир для входа в транспортное средство и (или) выхода из него использует остановочный пункт, оборудованный пропускным пунктом, то в период перевозки помимо периода, установленного частью 18 статьи 34 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Федеральный закон N 259-ФЗ), включается нахождение пассажира на остановочном пункте после прохода через пропускной пункт и (или) до выхода через пропускной пункт.

Остановочный пункт, оборудованный пропускным пунктом, может являться автовокзалом или автостанцией, прибытие пассажиров на которые может быть осуществлено заранее. При этом в соответствии с предлагаемой нормой период нахождения пассажира на автовокзале или автостанции будет учитываться в период перевозки.

Включение времени нахождения пассажира на автовокзале или автостанции в период перевозки приведет к ситуации, при которой ответственность за происшествия, происходящие на автовокзале или автостанции, будет переложена на перевозчика. Представляется, что указанный подход приведет к разногласиям между перевозчиком и владельцем транспортной инфраструктуры.

В этой связи считаем целесообразным указать, что период нахождения пассажира на остановочном пункте включается в период перевозки, за исключением нахождения пассажира на автовокзале или автостанции.

2. Проектируемой частью 52 статьи 19 Федерального закона N 259-ФЗ устанавливается, что регулярные перевозки по регулируемым тарифам осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира, заключаемого с пассажирами от имени уполномоченных на осуществление функций по организации транспортного обслуживания населения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

Как отмечено разработчиком в пояснительной записке к проекту акта, указанная норма разработана в связи с правовой неопределенностью относительно того, кто является сторонами публичного договора регулярных перевозок по регулируемым тарифам и кто при осуществлении таких перевозок несет обязанности и ответственность, установленные Федеральным законом N 259-ФЗ в отношении перевозчика.

Вместе с тем определение стороной публичного договора перевозки органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления также может привести к правовой неопределенности.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность,и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.). Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления не является лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, в связи с чем не может являться стороной публичного договора.

Учитывая изложенное, считаем необходимым дополнительно проработать вопрос определения сторон договора перевозки пассажиров, осуществляемых по регулярным маршрутам по регулируемым тарифам, при этом проработав необходимость определения стороной договора органы власти.

3. Подпунктом "а" пункта 5 статьи 1 проекта акта предлагается заменить термин "период посадки пассажира в транспортное средство и период высадки пассажира из транспортного средства" на термин "момент входа пассажира в транспортное средство и момент выхода пассажира из транспортного средства".

Представляется, что понятие "период посадки пассажира в транспортное средство и период высадки пассажира из транспортного средства" включает в себя больший временной отрезок, чем понятие "момент входа пассажира в транспортное средство и момент выхода пассажира из транспортного средства". Как отмечается субъектами предпринимательской деятельности, в случае замены понятий в соответствии с проектом акта погрузка (выгрузка) багажа, а также средств реабилитации пассажиров из числа инвалидов не будет учитываться в периоде поездки.

Указанная ситуация может привести к спорным ситуациям между перевозчиком и пассажирами в части определения ответственного за безопасность пассажира в момент выгрузки багажа.

При этом, в случае если действующая редакция Федерального закона N 259-ФЗ в недостаточной степени регулирует вопросы начала и окончания периода перевозки, предлагаем разработчику проработать вопрос установления определения понятия "период посадки пассажира в транспортное средство и период высадки пассажира из транспортного средства".

4. Проектируемой частью 72 статьи 14 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ) устанавливается, что если нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации предусматривается предоставление подрядчику субсидий в целях компенсации недополученных доходов от предоставления льгот на проезд по муниципальным маршрутам, в отношении которых заключен муниципальный контракт, начальная (максимальная) цена муниципального контракта, цена муниципального контракта, заключаемого с единственным подрядчиком, уменьшаются на планируемую сумму указанных субсидий.

При этом согласно подпункту 17 пункта 1 статьи 3 Федерального закона N 220-ФЗ регулярные перевозки по регулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке. Таким образом, льготы на проезд могут предоставляться не только на проезд по муниципальным маршрутам, но и по межмуниципальным маршрутам.

Учитывая изложенное, считаем необходимым дополнить указанную норму случаями предоставления льгот на проезд по межмуниципальным маршрутам.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России может быть сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

По итогам оценки регулирующего воздействия может быть сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 8 л. в 1 экз.

Приложение к заключению об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования отношений, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом"

Справка о результатах проведения публичных консультаций

В ходе подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года N 1318, провело публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности в срок в срок с 26 апреля по 13 мая 2019 года. В ходе публичных консультаций были получены отзывы от Муниципального казенного предприятия г. Новосибирска "Пассажирское автотранспортное предприятие N 4", АО "Евразийская корпорация автовокзалов", Транспортного союза Сибири, ГУП "Мосгортранс", Некоммерческого партнерства "Томский автотранспортный союз", Департамента строительства и транспорта Белгородской области, Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области, Министерства экономического развития и промышленности Республики Карелия, управления автомобильных дорог и транспорта Тамбовской области, Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области, Министерства экономического развития Хабаровского края, Департамента транспорта и дорожного хозяйства Ямало-Ненецкого автономного округа, Департамент экономики и стратегического планирования Ярославской области, не содержащих замечаний и предложений. Министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края, управления дорог и транспорта Липецкой области, Министерства развития промышленности и предпринимательства Мурманской области, главного управления строительства Тюменской области, Министерства транспорта, дорожного хозяйства и цифрового развития Новгородской области, Министерства развития инфраструктуры Калининградской области.

Результаты проведения публичных консультаций обобщены в сводной таблице результатов проведения публичных консультаций по проекту акта.

Сводная таблица результатов проведения публичных консультаций по проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования отношений, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом"

N п/п	Структурная единица проекта акта/отчета	Замечания и (или) предложения
1	2	3
1.	По проекту акта в целом	Отдельные положения Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ N 220) могут оказать существенное влияние на ведение предпринимательской деятельности, а именно привести к возрастанию непланируемых расходов за счет новых обстоятельств. На основании изложенного полагаем целесообразным отразить необходимость индексации регулируемых тарифов при подписании долгосрочных контрактов на осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам на уровень среднего роста розничных цен в промышленности и топливно-энергетическом комплексе.
2.	По проекту акта в целом	При установлении нового маршрута регулярных перевозок значение пассажиропотока определяется прогнозным методом, исходя из наличия точек образования и притяжения транспортных корреспонденций, находящихся рядом с остановочными пунктами, через которые проходит новый маршрут. После начала осуществления перевозок по маршруту фактический пассажиропоток может значительно отличаться от прогнозируемого в меньшую сторону, что делает невозможным дальнейшее функционирование маршрута. Для исключения случаев прекращения обслуживания вновь установленного маршрута ввиду его нерентабельности целесообразно осуществлять пробные выезды по такому маршруту в течение не менее 3 месяцев, чтобы определить действительное значение пассажиропотока, после чего можно определить фактическую необходимость установления нового маршрута до проведения открытого конкурса. Однако осуществлять такие выезды в соответствии с положениями ФЗ N 220 в действующей редакции не представляется возможным, так как регулярные перевозки автобусами по маршруту могут осуществляться после проведения открытого конкурса и выдачи свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок. Конкурсные процедуры могут занимать от 1,5 до 2 месяцев. Пункт 3 статьи 19 ФЗ N 220 устанавливает случаи, при наступлении которых свидетельство об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются без проведения открытого конкурса, вышеуказанный случай данным пунктом не предусмотрен. Таким образом, для повышения качества транспортного обслуживания населения предлагается расширить перечень случаев, в которых свидетельства об осуществлении перевозок выдаются без проведения конкурса, а именно разрешить введение временных маршрутов с целью определения объема пассажиропотоков и целесообразности включения в реестр маршрутов регулярных перевозок при установлении новых маршрутов с выдачей свидетельства без проведения открытого конкурса на срок не более 3 месяцев.
3.	По части 4 статьи 14 Федерального закона N 220-ФЗ	Данная норма может повлечь для перевозчиков несение значительных затрат на заказ новой билето-печатной продукции, а также дополнительного программирования онлайн-касс. Указанная норма не согласуется с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 N 112, которыми устанавливаются формы и обязательные реквизиты билетов. Перечень обязательных реквизитов не содержит указания в билете заказчика. Согласно ст. 4.2 Федерального закона от 22.05.2003 N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении расчетов в Российской Федерации", регистрация (перерегистрация) контрольно-кассовой техники осуществляется организацией-подрядчиком, следовательно, перевозочные документы (билеты, багажные квитанции на перевозку ручной клади) не могут выдаваться пассажирам от имени заказчика.
4.	По проекту акта в целом	Порядком определения начальной (максимальной) цены контракта, а также цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок в сфере регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным Приказом Минтранса России от 08.12.2017 N 513, предусмотрены случаи определения цены контракта как если плата за проезд пассажиров и провоз багажа подлежит перечислению государственному или муниципальному заказчику, так и если плата за проезд пассажиров и провоз багажа остается у перевозчика. Таким образом, в случае принятия рассматриваемого проекта, права перевозчиков будут ущемлены, так как плата за проезд пассажиров и провоз багажа, которая уже учтена при расчете цены контракта, будет изыматься у них повторно.
5.	По пункту 3 статьи 14 Федерального закона N 220-ФЗ	Плата за проезд, провоз багажа не взимается исходя из часов работы транспортного средства. То есть работа перевозчика рассчитывается либо в километрах пробега, либо в количестве перевезенных пассажиров.
6.	По части 71 статьи 14 Федерального закона N 220-ФЗ	Как следует из пояснительной записки к проекту федерального закона, новая норма призвана обязать заказчиков частично или полностью компенсировать подрядчикам дополнительные расходы, обусловленные принятием после заключения контракта решений, не учтенных при расчете начальной цены контракта. В противном случае риски принятия таких решений будут нести исключительно подрядчики. В то же время в целях защиты бюджетов предлагается ограничить сумму таких субсидий разницей между ценой контракта, поступившей в распоряжение подрядчика платой с пассажиров, суммой удержанных из цены контракта неустоек и суммой фактически оплаченных заказчиком работ. Представляется, что эта норма носит избыточный характер по двум причинам. Во- первых, подрядчику в любом случае должны компенсировать дополнительные расходы, независящие от его деятельности, а ограничение суммы таких субсидий, как это предлагается проектом федерального закона, в большинстве случаев сводит эту компенсацию к нулю. Во-вторых, указанные обстоятельства являются изменением существенных условий контракта, что в общем случае недопустимо и требует соглашения сторон и внесения изменений в контракт (статья 95 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных п муниципальных нужд").
		Более 50% в стоимости контракта составляют эксплуатационные расходы подрядчика, к ним относятся ГСМ, техническое обслуживание и текущий ремонт, расходы на шины и т.д. Кроме того, перевозчики постоянно проводят мероприятия по замене подвижного состава, который приобретается в лизинг, это еще как минимум 10% от общих расходов. От 5 до 10% в себестоимости перевозок составляют отчисления в пенсионный фонд, фонд социального и обязательного медицинского страхования. Таким образом любое изменение налогового законодательства строну увеличения ставок приведет как к повышению цен на ГСМ, запасные части и материалы, так и росту лизинговых платежей для перевозчика, по независящим от подрядчика причинам. Учитывая тот факт, что предприятия автомобильного транспорта из-за жесткого тарифного регулирования и без того находятся в тяжелом финансовом положении, то многие подрядчики просто не смогут выполнять объемы перевозок, предусмотренные муниципальными (государственными) контрактами, что в свою очередь приведет к ухудшению качества транспортного обслуживания населения и росту социальной напряженности.
7.	По проекту акта в целом	Законопроект направлен на решение нескольких проблем. Одна из них - неопределенность в понятии "работы, связанные с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам". Выбранный способ решения данной проблемы, заключающийся в установлении правовой нормы о выдаче пассажирам билетов на проезд от имени органов власти, осуществляющих функции по организации транспортного обслуживания населения, не считаем оптимальным. Подобное решение идет в разрез с положениями Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) (ч.ч. 1, 4 ст.426, ст.427, ч.ч. 1, 2 ст.786), Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-I "О защите прав потребителей" (ст.4, ст.39.1) в совокупности с положениями Федерального закона от 22.05.2003 N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении расчетов в Российской Федерации" (ст.1.1 (понятия "пользователь" и "расчеты") и ч.2 ст. 1.2). Таким образом, органы власти не могут выступать стороной публичного договора перевозки пассажира, равно как и нести обязательства и ответственность перед пассажирами за качество и безопасность оказываемых им перевозчиками услуг по регулярным перевозкам, определенные Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта (Федеральный закон от 08.11.2007 N 259-ФЗ), Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (Постановление Правительства РФ от 14.02.2009 N 112), действующим ГОСТ Р 51825-2001 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта. Общие требования.". Здесь следует отметить, что сохранение действующего порядка заключения публичного договора перевозки в отношении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам и изменение его в отношении регулярных перевозок по регулируемым тарифам является нелогичным, что способно в дальнейшем создать серьезные правовые коллизии в данной сфере.
8.	По проекту акта в целом	Вторая проблема - необходимость урегулирования множества вопросов, проявившихся в процессе внедрения контрактной системы в сфере регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по регулируемым тарифам. Предлагаемый способ решения данной проблемы, заключающийся в пересмотре порядка расчета цены контракта и порядка оплаты выполненных перевозчиком работ, не считаем оптимальным. В данной связи считаем необходимым отметить, что конкурсная процедура отбора перевозчика для осуществления перевозок по маршрутам регулярных перевозок по регулируемым тарифам по своей природе не является размещением заказа на выполнение работ для государственных (муниципальных) нужд за счет средств бюджета. Специфика регулярных перевозок любым видом транспорта общего пользования в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ст.ст. 426, 786, 789) заключается в том, что услуга по регулярной перевозке оказывается перевозчиком пассажиру за вносимую им провозную плату на основании публичного договора перевозки пассажира - договора, заключенного пассажиром с перевозчиком, осуществляющим приносящую доход предпринимательскую деятельность, и устанавливающего обязанность перевозчика по перевозке пассажира и доставке его багажа в пункт назначения. Поэтому мнение законодателя о том, что собранная с пассажиров плата за проезд является доходом бюджета, не поддерживаем. В случае государственного регулирования тарифа на перевозки, перевозчик недополучает от пассажира определенную часть доходов - так называемую "межтарифную разницу", т.е. разницу между установленным социально ориентированным уровнем тарифа и экономически обоснованным уровнем тарифа, рассчитанным с учетом себестоимости перевозок и необходимой для развития предприятия рентабельности. В соответствии с частью 5 статьи 790 ГК РФ в случае, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку пассажира (а регулирование тарифа на перевозки - это установление преимуществ для пассажиров, выражающееся в установлении социально ориентированного тарифа, уровень которого ниже экономически обоснованного уровня), понесенные в связи с этим перевозчиком расходы должны возмещаться за счет средств соответствующих бюджетов. В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям - производителям товаров, работ, услуг предоставляются субсидии.
9.	По регулированию в целом	С учетом положений статей 426, 786, 789, 790 Гражданского Кодекса, положений статьи 78 Бюджетного Кодекса, целей и назначения Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ считаем целесообразным предложить рассмотреть вопрос об установлении единых подходов к вопросам организации перевозок пассажиров и багажа транспортом общего пользования, вне зависимости от вида транспорта, в связи с чем предлагаем: - исключить из сферы применения Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ отношения, связанные с организацией перевозок пассажиров всеми видами транспорта общего пользования по регулируемым государством тарифам, и установить, что возмещение перевозчикам недополученных доходов, возникающих вследствие государственного регулирования тарифов, обеспечивается исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии со ст.78 Бюджетного кодекса Российской Федерации в форме субсидий за счет средств соответствующих бюджетов; - утвердить на федеральном уровне: методику расчета субсидий на возмещение перевозчикам недополученных доходов в связи с осуществлением регулярных перевозок пассажиров по регулируемым государством тарифам по видам транспорта, в том числе методику определения экономически обоснованного тарифа на перевозки; порядок проведения открытых конкурсов на право заключения договора на осуществление перевозок пассажиров с последующим их субсидированием.