Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (подготовлен МЧС России 22.11.2019) (не действует)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей"
(подготовлен МЧС России 22.11.2019 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (далее - законопроект) разработан в соответствии с пунктом 34 протокола совещания у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 04.04.2016 N ДМ-П9-24пр и поручением Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.О. Рогозина от 21.04.2016 N РД-П4-2402.

Актуальность проблемы принятия решений при направлении спасательных подразделений на ликвидацию аварий и их последствий в шахтах, обусловлена тем, что действия спасателей в ходе ликвидации аварии выходят за рамки общих требований трудового законодательства по обеспечению безопасных условий труда. Специальная подготовка, оснащение спасателей и реализация особых мер безопасности не позволяют полностью исключить риск их травмирования и гибели. Неизбежность риска зачастую обусловлена высокой степенью неопределенности обстановки в зоне аварии и безальтернативности мер по оказанию помощи пострадавшим. Это тем более характерно при ликвидации подземных аварий (в первую очередь взрывов и пожаров) на шахтах опасных по газу метану. В условиях выхода из строя большинства штатных систем жизнеобеспечения, безопасности и мониторинга руководители спасательных операций не располагают объективной и достоверной информацией для оценки состояния горных выработок и прогнозирования развития аварии, включая возможность, место и время повторных взрывов. Таким образом, несмотря на неопределенность степени риска, немедленное направление спасателей непосредственно в горные выработки является единственной технологической возможностью оказать гарантированную помощь шахтерам, застигнутым аварией, и получить объективную информацию о её масштабах и развитии. За последние 10 лет в ходе проведенных 377 спасательных операций было спасено более 26 тысяч шахтеров, при этом, к сожалению, 23 спасателя погибли.

Традиционно уголовно-правовая оценка действий руководителей горноспасательных работ основывалась на установленном в Федеральном законе "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" принципе оправданного риска, а также закрепленных в ст. 39, 41 Уголовного Кодекса Российской Федерации понятиях обоснованного риска и крайней необходимости. Однако в последнее время наметилась тенденция обвинения в гибели спасателей руководителя горноспасательных работ, как не обеспечившего достаточные меры безопасности. Наиболее характерным примером является авария, произошедшая в 2010 г. на шахте "Распадская". В соответствии с обвинительным заключением прокуратуры руководитель горноспасательных работ обвиняется как в гибели шахтеров, которых не успели спасти горноспасатели, так и в гибели спасателей, следовавших на аварийный участок для их спасения.

Основными причинами являются отсутствие в законодательстве определений понятия оправданного риска и конкретных критериев его применения, а также особых условий, учитывающих особенности обеспечения охраны труда при проведении аварийно-спасательных работ.

Наличие указанной правовой неопределенности также отмечено в правовом заключении Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 9 августа 2019 г. на тему: "Анализ законодательства Российской Федерации в сфере выполнения горноспасательных работ в целях выявления правовых пробелов и противоречий в части исключения преступности деяния в действиях руководителей горноспасательных работ при проведении горноспасательных работ".

При этом ряд мер на уровне подзаконных актов в части регламентации действий всех участников работ по ликвидации аварий на объектах ведения горных работ позволил определить порядок организации и выполнения работ по локализации и ликвидации последствий аварии на опасных производственных объектах*(1), действия, права и обязанности спасателей, в том числе руководителя горноспасательных работ, в ходе проведения горноспасательных работ на опасных производственных объектах*(2).

Вместе с тем, урегулирование на законодательном уровне путем внесения изменений в Федеральный закон "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" позволит исключить правовую неопределенность применения понятия оправданного риска, а также позволит решить вопросы обеспечения охраны труда при проведении аварийно-спасательных работ.

Предлагаемые законопроектом изменения направлены на закрепление понятия оправданного риска, установление разграничения применения норм трудового законодательства в отношении лиц, участвующих в проведении аварийно-спасательных работ, определенных в соответствии со статьей 5 настоящего Федерального закона, в период проведения таких работ, а также ограничений привлечения к ответственности руководителей аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, действующих в условиях оправданного риска и (или) крайней необходимости.

Предусмотренные законопроектом изменения не повлекут за собой разработку нормативных правовых актов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с законопроектом.

Данные меры позволят спасателям выполнять свои обязанности в условиях правовой стабильности и защищенности.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01.09.2012 N 877 "Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти" основание для проведения предварительного обсуждения проекта приказа МЧС России на заседании Общественного совета при МЧС России отсутствует.

Основания для направления проекта приказа МЧС России на заключение об оценке регулирующего воздействия, предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", отсутствуют.

Положения законопроекта не противоречат Договору о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Осуществление мероприятий по реализации указанного федерального закона не относится к сфере реализации каких-либо государственных программ Российской Федерации и не влияет на достижение их целей, будет осуществляться в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на выполнение соответствующих задач федеральными органами исполнительной власти, и не потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Вносимый на рассмотрение законопроект подлежит согласованию заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

На рассмотрении в палатах Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов, аналогичных по своему содержанию представленному законопроекту, не находится.

Ответственным за разработку законопроекта является Департамент спасательных формирований МЧС России (директор Департамента спасательных формирований Кутровский Игорь Владимирович: 8 (495) 983-65-70; ответственный исполнитель Воронина Елена Анатольевна: 8 (495) 983-67-38).

-------------------------------------------

*(1) Приказ Ростехнадзора от 31.10.2016 N 449 "Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Инструкция по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах, на которых ведутся горные работы" (Зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 29 ноября 2016, регистрационный N 44480).

*(2) Приказ МЧС России от 09.06.2017 N 251 "Об утверждении Устава военизированной горноспасательной части по организации и ведению горноспасательных работ" (Зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 24 августа 2017, регистрационный N 47930).