Пояснительная записка к проекту Федерального закона "Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (подготовлен Минюстом России 30.01.2020)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"
(подготовлен Минюстом России 30.01.2020 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - законопроект) разработан во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 4 июня 2019 г. N ДМ-П4-29пр (пункты 3.1 и 3.2) на основе Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, опубликованной 10 июня 2019 г. на официальном сайте Правительства Российской Федерации в сети "Интернет", во взаимосвязи с проектом федерального закона "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".

Необходимость подготовки законопроекта обусловлена тем, что реформирование института административной ответственности будет неполным и незавершенным без совершенствования процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях (привлечения к административной ответственности и порядка обжалования актов органов административной юрисдикции о привлечении к административной ответственности) и укрепления судебного контроля за действиями органов административной юрисдикции путем реформирования процедурного механизма рассмотрения дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции в соответствии с требованиями статей 10, 118 Конституции Российской Федерации, исходя из которых суды могут разрешать дела только посредством судопроизводства, а не в каких-либо иных процедурных формах.

В этом свете представляется, что неразрывность стадий производства по делам об административных правонарушениях и их взаимосвязь, начиная с возбуждения дела и заканчивая обжалованием состоявшихся по делу решений, предполагают необходимость помещения процессуальных норм, которыми будут руководствоваться должностные лица, несудебные органы, а также судьи судов общей юрисдикции, в единый кодифицированный акт.

В связи с этим предлагается выделить из действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, объединив их в рамках Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, сохранив при этом подход, согласно которому процессуальный порядок привлечения к административной ответственности арбитражными судами, рассматривающими в пределах их компетенции дело о привлечении к административной ответственности, регулируется арбитражным процессуальным законодательством.

В Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях законопроектом предлагается включить:

раздел I "Общие положения", регулирующий вопросы основных положений и принципов производства по делам об административных правонарушениях (глава 1); участников производства по делу об административном правонарушении и иных лиц, уполномоченных участвовать в производстве по делам об административных правонарушениях (глава 2); доказательств и доказывания в производстве по делу об административном правонарушении (глава 3); применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (глава 4);

раздел II "Порядок производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемый органами, их должностными лицами", регулирующий вопросы порядка возбуждения дела об административном правонарушении (глава 5); рассмотрения дела об административном правонарушении органами, их должностными лицами (глава 6); пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях органами, их должностными лицами (глава 7);

раздел III "Рассмотрение (пересмотр) дел об административных правонарушениях в суде", регулирующий вопросы рассмотрения дела об административном правонарушении в судебном порядке (глава 8); рассмотрения судом жалоб (протестов) на не вступившие в законную силу постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях (глава 9); пересмотра судом вступивших в законную силу постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях (глава 10);

раздел IV "Исполнение административных наказаний", регулирующий вопросы общих положений (глава 11) и порядка исполнения отдельных видов административных наказаний (глава 12);

раздел V "Правовая помощь по делам об административных правонарушениях", регулирующий вопросы порядка осуществления правовой помощи по делам об административных правонарушениях (глава 13).

В развитие предложенного в проекте федерального закона "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" подхода к установлению общих принципов административной ответственности в законопроекте сформулированы единые принципы производства по делам об административных правонарушениях.

В перечень основных принципов включены:

принцип законности в производстве по делам об административных правонарушениях;

принцип презумпции невиновности в производстве по делам об административных правонарушениях;

принцип непосредственности производства по делам об административных правонарушениях;

принцип открытости (гласности) производства по делам об административных правонарушениях;

принцип ведения производства по делам об административных правонарушениях на государственном языке Российской Федерации;

принцип самостоятельности принятия решений в производстве по делам об административных правонарушениях;

принцип оперативности производства по делам об административных правонарушениях и исполнения административных наказаний;

принцип обеспечения защиты в производстве по делам об административных правонарушениях;

принцип обязательности постановлений и иных актов в производстве по делам об административных правонарушениях.

Законопроектом предусмотрено существенное расширение, уточнение и конкретизация прав участников производства по делам об административных правонарушениях на всех его стадиях, в том числе на стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях. Детальному правовому регулированию подверглись и вопросы о доказательствах в производстве по делу об административном правонарушении.

Учитывая, что реформирование законодательства об административных правонарушениях осуществляется синхронно с проводимой реформой контрольно-надзорной деятельности, в качестве одного из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении законопроектом предлагается предусмотреть такой повод, как получение должностным лицом, уполномоченным возбудить дело об административном правонарушении, результата проведения в соответствии с федеральным законом контрольно-надзорного мероприятия о деятельности, в отношении которой осуществляется государственный контроль (надзор) или муниципальный контроль, содержащего сведения, указывающие на событие административного правонарушения.

При этом при наличии повода к возбуждению дела об административном правонарушении, связанного с непосредственным обнаружением должностным лицом, уполномоченным возбуждать дело об административном правонарушении, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, в случае, если достаточные данные о наличии нарушений обязательных требований, которые влекут низкий, умеренный, средний или значительный риск причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, указывающие на наличие события административного правонарушения, обнаружены должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в ходе проведения проверки деятельности, в отношении которой осуществляется государственный контроль (надзор) или муниципальный контроль, дело об административном правонарушении по общему правилу может быть возбуждено только по результатам проведения в соответствии с федеральным законом контрольно-надзорного мероприятия.

Кроме того, поскольку защита прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых уполномоченным органом ведется производство по делу об административном правонарушении, зачастую связана с необходимостью обладания специальными юридическими познаниями в различных отраслях законодательства Российской Федерации, законопроектом предлагается закрепить дополнительные гарантии оказания квалифицированной юридической помощи, в частности, оказания ее бесплатно в отдельных случаях.

В главах, посвященных рассмотрению дел об административных правонарушениях, отражены вопросы, связанные с задачами и сроками подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении, а также вопросы, разрешаемые при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении, процессуальными документами (определение, постановление), выносимыми при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении.

Важной новеллой являются положения, регламентирующие порядок объединения судом нескольких дел об административных правонарушениях в одно производство.

При этом сохранен институт единоличного рассмотрения дел об административных правонарушениях судом.

Дополнительной проработке подверглись правовые нормы, посвященные участию в судебном заседании путем использования систем видео-конференц-связи.

Отдельный блок вопросов, отраженных в законопроекте, связан с рассмотрением судом жалоб (протестов) на не вступившие в законную силу постановления и решения по делам об административных правонарушениях, а также пересмотром вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

Указанный раздел посвящен вопросам, связанным с:

- лицами, наделенными правом на обжалование постановления (решения), состоявшиеся по делу об административном правонарушении;

- порядком и сроками подачи жалобы на постановление (решение), состоявшиеся по делу об административном правонарушении, принесения протеста на постановления (решения), состоявшееся по делам об административных правонарушениях;

- подготовкой к рассмотрению жалобы на постановление (решение), состоявшиеся по делу об административном правонарушении;

- сроками и порядком рассмотрения жалобы на постановление (решение), состоявшиеся по делу об административном правонарушении;

- видами решений (постановлений) по жалобе на постановление (решение), состоявшиеся по делу об административном правонарушении;

- содержанием решения (постановления) по жалобе на постановление (решение), состоявшиеся по делу об административном правонарушении;

Необходимо также отметить, что пересмотр постановления (решения), состоявшегося по делу об административном правонарушении, является стадией единого производства по делу об административном правонарушении, в основе которого лежит охранительное правоотношение.

В законопроекте рассмотрен также вопрос о том, что положения о сроке давности привлечения к административной ответственности подлежат применению как на момент вынесения постановления по делу об административном правонарушении субъектом административной юрисдикции, рассматривающим дело, так и на стадии пересмотра как не вступившего, так и вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, если разрешается по существу вопрос о привлечении лица к административной ответственности либо вопрос о возвращении дела на новое рассмотрение после прекращения производства по делу.

Кроме того, основополагающим для данного раздела является и вопрос о возможности и пределах ухудшения положения лица при пересмотре постановлений (решений), состоявшихся по делам об административных правонарушениях.

Детальному правовому регулированию подверглись вопросы исполнения административных наказаний.

В этой части актуальными представляются положения, предусматривающие, что при уплате административного штрафа за совершение административного правонарушения, не являющегося грубым, административного правонарушения, предусмотренного главой 21 нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (за исключением отдельных административных правонарушений) а также при уплате административного штрафа за совершение административного правонарушения в области таможенного дела, в области транспортной безопасности, не позднее двадцати дней со дня вынесения постановления о назначении административного наказания административный штраф может быть уплачен в размере половины суммы наложенного административного штрафа.

Самостоятельный раздел посвящен вопросам правовой помощи по делам об административных правонарушениях (запрос о правовой помощи, его содержание и форма), в том числе юридической силе доказательств, полученных на территории иностранного государства, вызовам свидетеля, потерпевшего, их представителей, эксперта, находящихся за пределами территории Российской Федерации, исполнению в Российской Федерации запроса о правовой помощи, направлению материалов дела об административном правонарушении для осуществления административного преследования, исполнению запроса об осуществлении административного преследования или о возбуждении дела об административном правонарушении на территории Российской Федерации.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Реализация положений, предусмотренных законопроектом, повлечет расходы, связанные с оплатой труда адвокатов по назначению.

Иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, реализация положений, предусмотренных законопроектом, не повлечет, а также не повлияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

В законопроекте отсутствуют обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер.