Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ и Роспотребнадзора "Об утверждении комплексной методики исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде" (от 30.01.2020 г. N 2289-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект совместного приказа Минприроды России и Роспотребнадзора "Об утверждении Комплексной методики исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека" (далее - проект акта, Методика), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.4 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) и пояснительной запиской проект акта разработан в целях реализации принципа платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде, установленного статьей 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ), а также в целях исполнения пункта 3 ("Утвердить методику исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде") и подпункта 5 пункта 1 ("Разработайте и реализуйте комплекс мер, направленных на обеспечение учета суммарного вреда от угольной пыли, причиненного окружающей среде (атмосферному воздуху, почвам, водным биологическим ресурсам, среде их обитания) и здоровью человека") поручений Президента Российской Федерации от 17 августа 2017 г. N Пр-1601 и от 31 марта 2018 г. N Пр-524.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в объемах, превышающих пределы такого воздействия (без их количественной оценки), а также 4 федеральных органа исполнительной власти (с территориальными подразделениями), 85 органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный экологический надзор.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 21 октября по 18 ноября 2019 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/08/06-19/00091877). Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных обсуждений, прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком соблюдены.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил в период с 13 по 20 января 2020 г. проведены дополнительные публичные консультации с представителями предпринимательской и иной деятельности, в рамках которых замечания и предложения по проекту акта поступили от Совета производителей энергии, ПАО "ЛУКОЙЛ", ООО "Иркутская нефтяная компания", АО "Ростерминалуголь", ПАО "Сургутнефтегаз", АО "Тамбовская сетевая компания", ООО "Стивидорная компания "Малый порт", ОАО "Лебедянский сахарный завод", АО "Каневсксахар", АО "Компания Усть-Луга", Ассоциации морских торговых портов, ООО "Тамбовский бекон", ООО "Союзроссахар", ООО "Русагро-центр", ООО "Русагро-Тамбов", ООО "Русагро-Белгород", ОАО "Кривец-сахар", "Кшенского сахарного комбината", "Сахарного комбината Отрадинский", ОАО "Уральская горно-металлургическая компания", ОАО "РЖД", АО "Зарубежнефть", ПАО "НОВАТЭК", частично учтенные в настоящем заключении, а также ряд предложений (прилагаются), рекомендуемых к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета.

По информации разработчика, Методика предусматривает определение совокупного размера вреда в случае причинения вреда сразу нескольким компонентам природной среды, а также при причинении вреда одновременно здоровью человека и одному или нескольким компонентам природной среды.

Между тем в соответствии с подпунктом 5 пункта 1 поручения Президента Российской Федерации от 31 марта 2018 г. N Пр-524 необходимо обеспечить учет суммарного вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека, только от угольной пыли.

Таким образом, обращаем внимание, что при подготовке проекта акта разработчик вышел за пределы исполнения указанных поручений Президента Российской Федерации. При этом, учитывая, что предлагаемое регулирование не позволяет подсчитать суммарный вред от угольной пыли, причиненный окружающей среде и здоровью человека, указанное поручение невозможно считать исполненным должным образом и в полном объеме.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на наличие замечаний к проектируемому регулированию и рисков от его введения для субъектов предпринимательской деятельности.

1. В сводном отчете в качестве негативных эффектов, возникающих в связи с наличием проблемы, указаны сложности, связанные с определением комплексного размера вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека, которые не конкретизированы разработчиком.

При этом, фактически, предлагаемое регулирование состоит из двух формул. В соответствии с формулой N 1 вред, причиненный компонентам природной среды, является простой арифметической суммой размеров вреда, причиненного отдельным компонентам природной среды, рассчитанных по действующим методикам, утвержденным по видам компонентов. Формула N 2 добавляет к полученной сумме вред, причиненный здоровью человека.

Вместе с тем возможность просуммировать упомянутые величины существует вне зависимости от наличия или отсутствия обсуждаемого нормативного правового акта, и выполнение подобных арифметических действий не требует специального нормативного правового регулирования.

Таким образом, без предоставления развернутой информации о существующих в настоящее время сложностях, связанных с расчетом размера причиненного вреда, о которых говорит разработчик в сводном отчете, оценить полноту и своевременность предлагаемого регулирования не представляется возможным.

2. Обращаем внимание, что в соответствии с пунктом 5 плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины", утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым 29 мая 2019 г. N 4714п-П36, нормативные правовые акты, а также нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, содержащие обязательные требования, подлежат отмене.

Таким образом, методики, на которые ссылается разработчик в разделах II и III проекта акта, должны быть пересмотрены. В случае их пересмотра положения проекта акта не смогут быть реализованы, поэтому представляется необходимым предусмотреть в проекте акта непосредственно порядок расчета размера вреда, причиненного окружающей среде, а не ссылки на действующие нормативные правовые акты, подлежащие пересмотру.

3. В отношении вреда, причиненного здоровью человека, отмечаем, что в настоящее время статьями, входящими в параграф 2 главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации, уже урегулированы вопросы возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина.

При этом предлагаемая в разделе III методика расчета вреда здоровью человека рассчитывается на основе:

- методических подходов, позволяющих оценить сокращение прогнозируемой продолжительности жизни, обусловленное вредным воздействием химических веществ;

- методических подходов, используемых для расчета числа дополнительных случаев заболеваемости и смертности, достоверно ассоциированных с негативными факторами внешней среды.

Следует отметить, что предлагаемая проектом акта методика противоречит подходам к определению размера вреда здоровью гражданина, определенному Гражданским кодексом Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1085 Гражданского кодекса Российской Федерации возмещению подлежит утраченный потерпевшим доход, который потерпевший гражданин имел либо мог иметь, расходы на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход, санаторно-курортное лечение и прочее.

Полагаем, что введение понятия вреда, причиненного здоровью человека, отличного от предусмотренного гражданским законодательством, но направленного на правовое регулирование тех же правоотношений, некорректно, во-первых, с точки зрения соотношения нормативных правовых актов, во-вторых, с точки зрения затруднительности последующего исполнения требований Методики для хозяйствующих субъектов в случае ее принятия ввиду очевидного противоречия отдельных положений действующим нормативным правовых актам.

Кроме того, разработчиком предлагается показатель вреда, причиненного здоровью человека (Взч), измерять в рублях так же, как и показатели вреда, причиненного компонентам окружающей среды. Однако, если в соответствии с действующими методиками вред, причиненный окружающей среде, рассчитывается в рублях, то вред, причиненный здоровью человека, в документах, предлагаемых разработчиком, рассчитывается в разных единицах измерения. В частности, разработчиком предлагается использовать следующие методики:

- расчет экономических потерь от ассоциированных с факторами среды обитания (санитарно-эпидемиологическими и социально-экономическими) смертности, заболеваемости и инвалидизации населения различных возрастных и социальных групп и носят рекомендательный характер*(1) (может быть рассчитан в рублях);

- количественная оценка неканцерогенных эффектов, обусловленных воздействием химического загрязнения среды обитания, на основе построения эволюционных моделей*(2) (количество единиц);

- в соответствии с Правилами определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2007 г. N 522, вред, причиненный здоровью человека, определяется в зависимости от степени его тяжести на основании квалифицирующих признаков и в соответствии с медицинскими критериями определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, в результате проведения судебно-медицинской экспертизы степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека. Указанные правила не устанавливают денежные эквиваленты вреда здоровью человека.

С учетом предложенной разработчиком правовой базой для исчисления вреда, причиненного здоровью человека, комплексное исчисление размера вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека и одному или нескольким компонентам природной среды, не представляется возможным. Необходимо указать иной метод расчета согласно действующему законодательству либо в случае доработки проекта акта предварительно разработать и утвердить методику исчисления вреда, причиненного здоровью человека.

Кроме того, разработчиком не приведено данных, обосновывающих наличие проблем расчета комплексного размера вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека. Между тем определение комплексного размера вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека, является не уже существующей проблемой, на решение которой направлено рассматриваемое регулирование (указано разработчиком в сводном отчете), а его целью.

Исходя из материалов проекта акта и сводного отчета можно сделать вывод, что целью предлагаемого регулирования является не решение конкретных проблем, связанных, например, с совершенствованием законодательства в сфере окружающей среды и снижением размера причиняемого вреда окружающей среде, а непосредственное принятие данного проекта акта.

В связи с изложенным полагаем, что заявленные разработчиком цель, проблема и способы ее решения, предлагаемые проектом акта, не обоснованы.

4. В проекте акта в числе показателей, по которым предлагается производить исчисление размера вреда, приведен вред, причиненный атмосферному воздуху, рассчитанный в соответствии с методикой исчисления размера вреда, причиненного как компоненту природной среды, утверждаемой приказом Минприроды России. Данная методика до настоящего времени не утверждена.

В случае принятия решения о целесообразности дальнейшей разработки рассматриваемого проекта акта считаем необходимым установить переходный период вступления его в силу с целью утверждения недостающей нормативно-правовой базы в части расчета вреда, причиненного атмосферному воздуху, либо отложить принятие проекта акта до утверждения соответствующей методики.

5. Обращаем внимание на риск того, что на практике может возникнуть неопределенность по вопросу о том, какую методику требуется применять для расчета вреда, причиненного окружающей среде в каждом конкретном случае (комплексную или покомпонентную), так как действующие методики расчета размеров вреда отдельным компонентам окружающей среды сохраняются, а разработчиком в проекте акта не приведены четкие разъяснения, когда именно будет применяться покомпонентная, а когда - комплексная методика.

Отсутствие четкого и понятного для всех участников правоотношений порядка внесения платы в качестве возмещения вреда, причиненного окружающей среде, при причинении вреда одновременно нескольким компонентам природной среды может привести к злоупотреблениям со стороны контрольных (надзорных) органов исполнительной власти и к начислению повторной уплаты сумм вреда - отдельно по каждому из компонентов, а также комплексно в рамках предлагаемой Методики, что может повлечь возложение на природопользователей необоснованной и избыточной финансовой нагрузки.

Считаем необходимым в проекте акта однозначно определить, какие методы должны применяться при исчислении размера вреда и внесении платы в качестве его возмещения - действующие покомпонентные либо предлагаемая проектом акта комплексная методика.

6. Проектом акта вводится новая обязанность природопользователей по возмещению вреда, причиненного здоровью людей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II, III категорий, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, в пользу государства. В случае принятия Методики в рассматриваемой редакции вред здоровью человека будет оплачиваться виновным лицом дважды: и государству, и непосредственно человеку.

Между тем законодательством Российской Федерации не установлено право государства на получение возмещения вреда, причиненного здоровью человека.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред, а возмещение вреда третьему лицу, не являющемуся обладателем нарушенного права, не предусмотрено.

С учетом изложенного в целях исключения ситуации, при которой юридические лица и индивидуальные предприниматели в случае выявления фактов причинения вреда здоровью человека своей деятельностью будут обязаны его возмещать дважды, считаем целесообразным исключить из проекта акта положения о необходимости учета в Методике размера вреда, причиненного здоровью человека.

7. Статьей 16 Федерального закона N 7-ФЗ для хозяйствующих субъектов уже предусмотрена плата за негативное воздействие на окружающую среду (далее - НВОС). Ставки платы за НВОС установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2016 г. N 913 "О ставках платы за негативное воздействие на окружающую среду и дополнительных коэффициентах", которая по сути является компенсацией нанесенного ущерба за сверхлимитное воздействие.

В целях стимулирования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность, к проведению мероприятий по снижению НВОС и внедрению наилучших доступных технологий при исчислении платы за НВОС с 1 января 2020 г. размер такой платы индексируется в 25 раз.

Кроме этого, статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено наложение административного штрафа за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления. Поэтому возмещение ущерба, рассчитанного по методикам исчисления вреда отдельным компонентам природной среды, является установлением повторной ответственности для хозяйствующих субъектов в части компенсации нанесенного ущерба за одно и то же правонарушение.

В связи с вышеизложенным считаем предлагаемое регулирование избыточным.

8. Обращаем внимание, что в Федеральном законе N 7-ФЗ термин "вред окружающей среде" ограничивает его содержание произведенным загрязнением. Так, в соответствии со статьей 1 указанного Федерального закона вред окружающей среде - "негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов". Иные способы негативного воздействия не попадают под определение вреда окружающей среде.

Однако в ряде приведенных в проекте акта методик возмещения вреда для отдельных компонентов природной среды понятие "вред окружающей среде" приравнено к понятию "негативное воздействие на окружающую среду". Например, в пункте 3 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом Минприроды России от 13 апреля 2009 г. N 87, указано, что причинение вреда водным объектам учитывается в результате ряда нарушений водного законодательства, в том числе, например, забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта в объеме, оказывающего негативное воздействие на водный объект.

Поскольку, как было отмечено ранее, проект акта не устанавливает комплексной методики исчисления вреда, а носит отсылочный характер, то, соответственно, позволяет относить к событиям причинения вреда окружающей среде обычное негативное воздействие, необоснованно дублируя обязанность хозяйствующего субъекта компенсировать дважды нанесенный ущерб за одно и то же правонарушение.

Таким образом, считаем, что при расчете размера вреда, причиненного окружающей среде, не могут использоваться показатели, рассчитанные с учетом иного негативного воздействия, не связанного с загрязнением. Если доказано, что в результате воздействия хозяйственной деятельности выявлено негативное изменение окружающей среды, в результате повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов, то по каждому из компонентов и так будет произведена оплата такого ущерба.

С учетом изложенных в пунктах 5-8 настоящего заключения замечаний обращаем внимание разработчика на то, что в случае принятия проектируемой Методики установленные действующим законодательством размеры вреда, причиненного компонентам природной среды и (или) здоровью человека, кратно возрастут ввиду того, что за одно и то же нарушение по разным критериям и показателям хозяйствующие субъекты обязаны будут возмещать ущерб несколько раз.

9. Согласно статье 23.1 Федерального закона N 7-ФЗ при невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, технологических нормативов действующим стационарным источником и (или) совокупностью стационарных источников, расположенных на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, устанавливаются временно разрешенные выбросы, временно разрешенные сбросы при наличии плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности, разрабатываемых в соответствии со статьей 67.1 Федерального закона N 7-ФЗ, и действуют на период выполнения плана мероприятий по охране окружающей среды или реализации программы повышения экологической эффективности в соответствии с графиком достижения установленных нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, технологических нормативов.

Таким образом, с учетом изложенного в пункте 8 настоящего заключения временно установленные выбросы/сбросы также подпадают под понятие причинения вреда, что также создает коллизию между нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же или смежные правоотношения.

10. Обращаем внимание на замечание участника публичного обсуждения проекта акта в пункте 11 сводки предложений по итогам размещения уведомления о подготовке нормативного правового акта, касающееся пункта 2 раздела II проекта акта.

Порядок и условия учета затрат на устранение причиненного вреда, который, несмотря на необходимость его установления в соответствии с подпунктом 2.1 пункта 2 статьи 78 Федерального закона N 7-ФЗ, до настоящего времени Минприроды России не утвержден. Таким образом, проектом акта устанавливаются фактически неисполнимые требования, что является коррупциогенным фактором.

Кроме того, разработчиком в сводке предложений в качестве комментария к указанному замечанию отмечается, что данная норма нереализуема, поскольку в полномочия существующих федеральных органов исполнительной власти не входит соответствующее полномочие. Таким образом, разработчиком констатируется неисполнимость пункта 2 раздела II проекта акта.

В отсутствие нормативного правового акта, определяющего порядок и условия учета затрат на устранение причиненного вреда, утверждение Методики будет существенным образом ущемлять интересы хозяйствующих субъектов, которые не смогут воспользоваться предоставленным им законодательством правом уменьшать платежи, рассчитанные в соответствии с методиками, на сумму понесенных ими фактических затрат на устранение причиненного вреда.

Считаем необходимым уточнить положения проекта акта, касающиеся порядка учета затрат, понесенных на устранение вреда, при расчете размера вреда, а также наделить федеральный орган исполнительной власти в соответствии с компетенцией соответствующими полномочиями и утвердить порядок учета затрат. В отсутствие такого порядка считаем принятие проекта акта преждевременным.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования и о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) "МР 5.1.0095-14. 5.1. Государственная санитарно-эпидемиологическая служба России. Организация Госсанэпидслужбы России. Расчет фактических и предотвращенных в результате контрольно-надзорной деятельности экономических потерь от смертности, заболеваемости и инвалидизации населения, ассоциированных с негативным воздействием факторов среды обитания. Методические рекомендации"

*(2) "МР 2.1.10.0062-12. 2.1.10. Состояние здоровья населения в связи с состоянием окружающей среды и условиями проживания населения. Количественная оценка неканцерогенного риска при воздействии химических веществ на основе построения эволюционных моделей. Методические рекомендации"